STAN PRAWNY NA 16 SIERPNIA 2023 Wynajem szkolnych powierzchni Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, autor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz licznych publikacji z zakresu prawa oświatowego, prawa pracy, finansów publicznych i funkcjonowania samorządu terytorialnego, uznany prelegent i szkoleniowiec, wykładowca toruńskiej i bydgoskiej Wyższej Szkoły Bankowej, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, przez lata tworzył trzon Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego Podstawa prawna: • Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483). • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 900), • Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2230 ze zm.), • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 984), • Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1604). Wynajmowanie szkolnych powierzchni jest jedną z metod pozyskiwania dodatkowych środków na funkcjonowanie szkoły. Możliwość skorzystania z niej zależy jednak od spełnienia szeregu warunków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Jakie są zasady wynajmowania szkolnych powierzchni? Wynajem szkolnych powierzchni przez dyrektora jest dopuszczalny wyłącznie wówczas, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, te natomiast zdecydowanie ograniczają liczbę możliwości, jakie posiada dyrektor, chcąc pozyskiwać dodatkowe środki na działalność szkoły. Wynajem jest możliwy wyłącznie wówczas, jeżeli budynek szkoły został jej oddany w trwały zarząd, zgodnie z regulacją art. 43 Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według tego przepisu trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, czyli m.in. szkołę. W ramach trwałego zarządu jednostka organizacyjna ma prawo m.in. do: • korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, • wykonywania robót budowlanych, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego, • oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do trzech lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Środki z wynajmu mogą być gromadzone wyłącznie na wydzielonym rachunku dochodów, który jest regulowany przez art. 223 Ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z ust. 1 tej regulacji samorządowe jednostki budżetowe prowadzące działalność określoną w Ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe gromadzą na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, pochodzące w szczególności: • ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej, • z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej, • z działalności polegającej na świadczeniu usług w ramach kształcenia zawodowego – w przypadku jednostek budżetowych prowadzących kształcenie zawodowe. Przywołana regulacja wprost wskazuje zatem pewne dopuszczalne źródła dodatkowych dochodów samorządowych szkół, przedszkoli i placówek, a są to spadki, darowizny czy zapisy. Jest to jednak wyłącznie katalog przykładowy, więc może zostać uzupełniony o inne źródła dochodów, w tym wspomniany wynajem powierzchni. Jak jednak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w Wyroku z dnia 14 marca 2011 r. (IV SA/Gl 5/11), „(…) katalog rodzajów dochodów i ich źródeł jest otwarty, choć nie można uznać, że każdy rodzaj dochodów może być gromadzony na wskazanym rachunku. Nie można podzielić stanowiska, że dochody te należy kwalifikować z punktu widzenia wymienionych w przepisie art. 223 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych źródeł, biorąc pod uwagę ich jednorazowy czy wyjątkowy charakter. Kryteriów tych nie należy odnosić do charakteru źródeł dochodów w rozumieniu jednorazowości czy wyjątkowości, ale do prawnej możliwości ich uzyskiwania przez samorządową jednostkę budżetową przy dodatkowym uwzględnieniu charakteru jej działalności”. Można tu zwrócić uwagę na Wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2016 r. (I ACa 274/16), w którym sąd ten orzekł, że umieszczone w omawianym przepisie wyliczenie dochodów nie ma charakteru zamkniętego (na co wskazuje użyte w tym przepisie określenie „w szczególności”), co oznacza, że gromadzenie dochodów przez samorządową jednostkę budżetową możliwe jest także na podstawie innych źródeł niż wskazane wprost w treści przepisu. Co istotne, dyrektor szkoły nie może samodzielnie decydować o tym, że dla szkoły tworzy się rachunek wydzielony, ani o tym, z jakich źródeł będą pochodzić środki gromadzone na rachunku wydzielonym. Zgodnie bowiem z art. 223 ust. 2 Ustawy o finansach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w szczególności: • jednostki budżetowe, które gromadzą dochody, • źródła, z których dochody są gromadzone na rachunku, • przeznaczenie dochodów, z tym że dochody wraz z odsetkami nie mogą być przeznaczone na finansowanie wynagrodzeń osobowych, • sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania zmian w tym planie oraz ich zatwierdzania. Zatem aby można było wynajmować powierzchnię szkoły, jej budynek musi zostać szkole przekazany w trwały zarząd oraz musi istnieć uchwała umożliwiająca pozyskiwanie środków z wynajmu i gromadzenie ich na wydzielonym rachunku. Podkreślić jednak należy, że dyrektor nie może zawrzeć umowy z dowolnym podmiotem, mając na uwadze wyłącznie zysk spodziewany z tytułu wynajmu. Dyrektor jest odpowiedzialny za odbiór szkoły wśród lokalnej społeczności, czyli za to, jak szkoła jest postrzegana nie tylko przez uczniów i rodziców uczniów aktualnie korzystających z jej usług, ale również przez osoby luźno ze szkołą związane, mieszkające na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Od tego bowiem, jaki wizerunek szkoły jest wypracowany przez dyrektora i nauczycieli, zależy, jakie będzie zainteresowanie jednostką wśród potencjalnych odbiorców, czyli przyszłych uczniów i rodziców przyszłych uczniów. Wszelkie nieprzemyślane działania i zawieranie umów nielicujących z funkcją szkoły można traktować wręcz jako zagrożenie dla jej działalności. Przykładowo, nie będzie dopuszczalne wynajęcie powierzchni gruntów szkolnych na potrzeby firmy transportowej dysponującej ciężkim sprzętem, bowiem działalność takiej firmy na terenie szkoły stanowi potencjalne zagrożenie dla uczniów.   Ważne! Istnieje możliwość zawierania umów, które przyniosą szkole dodatkowe środki, a jednocześnie mogą być akceptowane przez uczniów. Jako przykład można tu podać automaty vendingowe z przekąskami, gdzie za kilka złotych można kupić produkt spożywczy. Tu jednak należy poczynić to zastrzeżenie, aby produkty oferowane w takim automacie były odpowiedniej jakości, ponieważ wiąże się to z ich promowaniem w jednostkach oświatowych. Szafki na przybory szkolne Pozostając przy automatach, warto podkreślić, że szkoła może zawrzeć umowę, która nie jest sprzeczna z prawem, ale sprzeczna z zasadami działania ogólnodostępnej szkoły. Przykładem może być wynajem powierzchni pod szafki na ubrania, książki i przybory szkolne, jeżeli za ich korzystanie uczniowie musieliby uiszczać opłaty. Choć zakup szafek na własność przez szkołę może wykraczać poza jej możliwości finansowe, na rynku dostępne są już rozwiązania umożliwiające wynajem podobnych urządzeń. Może to obniżyć początkowy koszt uzyskania szafki, choć oczywiście w rozwiązaniu długoterminowym bardziej korzystne finansowo będzie zapewne kupno szafki na własność przez szkołę, oczywiście jeżeli środki na dokonanie takiego zakupu zostaną zagwarantowane przez organ prowadzący. Kosztów zakupu szafki nie można przerzucać na uczniów szkoły, czyli nie powinni oni ponosić z tytułu korzystania z szafki żadnych opłat. Ważne! Prawo oświatowe i przepisy wykonawcze do tej Ustawy są w kwestii szkolnych szafek są jednoznaczne. W szczególności należy tu zwrócić uwagę na treść § 4a Rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach. Zgodnie z tą regulacją dyrektor zapewnia uczniom w szkole lub placówce miejsce na pozostawienie podręczników i przyborów szkolnych. Oczywiście przepis ten nie wskazuje jedynego możliwego sposobu realizacji przywołanego w nim obowiązku, zatem uczeń nie musi mieć zapewnionej zamykanej szafki na swoje szkolne przybory, równie dobrze może to być półka w klasie. Nie można jednak uznać, że w sytuacji, gdy takie darmowe miejsce na przybory jest przez szkołę zapewniane, szkoła może dodatkowo wynająć powierzchnię sal na potrzeby firmy wynajmującej szafki i pobierającej opłaty za ich wynajem od uczniów. Takie rozwiązanie jest co najmniej dyskusyjne z kilku powodów. Przede wszystkim istotna jest tutaj treść art. 70 ust. 2 Konstytucji RP, według którego „(…) nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. Ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością”. Oczywiście można tu podnieść taki kontrargument, że samo korzystanie z szafki jest jedynie usługą dodatkową, więc szkoła nie pobiera opłat z tytułu samej nauki, która oczywiście jest oferowana bezpłatnie. Tu jednak pojawia się jeszcze wspomniany wcześniej aspekt wizerunkowy oraz dodatkowo naruszenie funkcji wychowawczej szkoły. Można bowiem założyć, że będzie ona odbierana jako miejsce, które dzieli uczniów na lepiej i gorzej sytuowanych, więc uczniowie, którzy mogą sobie pozwolić na ponoszenie dodatkowych opłat, mogą też kupić lepsze warunki do przechowywania podręczników – lepsze od tych, które są oferowane przez szkołę bezpłatnie. Nie jest to oczywiście prawidłowa realizacja funkcji wychowawczej szkoły, która może różnicować uczniów wyłącznie pod kątem oceny osiąganych wyników edukacyjnych. Co jednak istotne, uwagi te, z racji brzmienia art. 70 ust. 2 Konstytucji, można bezpośrednio odnieść wyłącznie do szkół publicznych, w szczególności do szkół samorządowych, które mają służyć zaspokajaniu potrzeb członków wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców gminy czy powiatu. Można zatem uznać, że w przypadku szkół niepublicznych, które już pobierają czesne, formalnego zakazu takich dodatkowych opłat nie ma. Niemniej wszelkie poczynione wcześniej uwagi dotyczące naruszenia funkcji wychowawczej można także do szkół niepublicznych odnieść, co prowadzi do konkluzji, że rolą dyrektora nie jest wyłącznie zawarcie umowy na wynajem pomieszczeń, jeżeli oferuje ona pewne dodatkowe środki na działalność szkoły. Zadaniem dyrektora jest również badanie, jakie są konsekwencje zawarcia konkretnej umowy, czy skutki jej zawarcia nie będą godziły w wizerunek szkoły i czy nie będą kolidować z podstawowymi funkcjami szkoły – dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą. Szkolne szafki a zadania organu prowadzącego szkołę Do zadań organu prowadzącego szkołę należą w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywania remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej oraz organizacyjnej szkoły lub placówki, a także wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych, zgodnie z art. 5 ust. 7 Ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. W zakresie finansowym szczególnemu nadzorowi podlega prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł i z gospodarowania mieniem (art. 34a ust. 2 pkt 1 Ustawy o systemie oświaty). W kontekście szafek szkolnych warto przytoczyć fragment odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej na interpelację nr 28786, z 6 listopada 2014 r. Czytamy w niej, że „(…) odnosząc się do kwestii opłat za szafki szkolne, informuję, że zgodnie z § 4a Rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach w pomieszczeniach szkoły lub placówki zapewnia się uczniom możliwość pozostawienia części podręczników i przyborów szkolnych. Rozporządzenie to nie określa formy realizacji wymogów udostępnienia uczniom pomieszczeń na przechowywanie rzeczy (nie muszą to być szafki). Do dyrektora szkoły należy decyzja, czy miejscem do przechowywania rzeczy szkolnych będą szafki zakupione specjalnie w tym celu, czy też już istniejące wyposażenie szkoły zostanie odpowiednio zagospodarowane. Ważne! Za miejsce w szkole przeznaczone do pozostawienia rzeczy i przyborów szkolnych szkoła nie może pobierać opłat. Jest to niezgodne z obowiązującym Prawem oświatowym i powinno zostać zgłoszone organom nadzoru nad szkołą. Nadzór w zakresie pedagogicznym jest sprawowany przez kuratora oświaty. W ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego kurator oświaty, po uzyskaniu wiedzy o sytuacji w szkole, na podstawie art. 33 Ustawy o systemie oświaty, może w formie kontroli doraźnej monitorować szkołę w tym zakresie. Jednocześnie zgodnie z art. 34 Ustawy, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie”. Konsekwencje dla dyrektora Zawarcie przez dyrektora umowy, której cel jest niezgodny z funkcjami szkoły i godzi w jej dobre imię, może się wiązać z konsekwencjami służbowymi dla dyrektora. Rodzaj tych konsekwencji zależy jednak od tego, z jakim naruszeniem mamy tu do czynienia i do organu prowadzącego należy ocena, jakie ewentualnie działania podjąć. Ważne! Organ prowadzący ma możliwość zastosowania w skrajnych przypadkach regulacji art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, na podstawie której może odwołać dyrektora ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Jak jednak wspomniano, takie konsekwencje są stosowane wyłącznie w przypadkach skrajnych, czyli – zgodnie z wytyczną ustawodawcy – „szczególnie uzasadnionych”. Obowiązujące orzecznictwo wypracowało zasady interpretowania tego pojęcia i przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 15 grudnia 2022 r. (III OSK 7194/21) orzekł, że pojęcie „szczególnie uzasadnionych przypadków” na tle art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego powinno być rozumiane wąsko. Zatem taki tryb odwołania należy stosować wyłącznie w przypadkach drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce „tu i teraz”. W innym Wyroku, z 20 października 2022 r. (III OSK 5638/21), NSA stwierdził, że wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku oznacza zaistnienie takiej sytuacji, w której nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego zaprzestania wykonywania funkcji dyrektora (wicedyrektora) z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zagrożenie to musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie bieżących zadań należących do dyrektora (wicedyrektora) szkoły. Przywołany wyżej przykład zawarcia umowy, której konsekwencją są płatne szafki dla uczniów, nie jest zatem przypadkiem, który uzasadniałby zastosowanie tak daleko idącej kary. Przede wszystkim funkcjonowanie szkoły nie jest bezpośrednio zagrożone, a skutki umowy można cofnąć bez zmiany dyrektora, choćby rozwiązując wadliwą umowę. Nie ma tu też podstaw do nałożenia kary porządkowej, czyli upomnienia czy nagany, bowiem nakładane są one za nieprzestrzeganie przez pracownika ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy, przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów przeciwpożarowych, a także przyjętego sposobu potwierdzania przybycia i obecności w pracy oraz usprawiedliwiania nieobecności w pracy. Nie oznacza to jednak, że dyrektor nie ponosi żadnych konsekwencji, bowiem zawarcie wadliwej umowy może być postrzegane jako podstawa odpowiedzialności dyscyplinarnej – naruszenie dobrego imienia szkoły można interpretować w kontekście naruszenia wymogów art. 6 Karty nauczyciela, zgodnie z którym dyrektor ma rzetelnie realizować zadania związane z powierzonym mu stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły: dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. Ewentualną karę dyscyplinarną w takiej sytuacji może nałożyć oczywiście nie organ prowadzący, a komisja dyscyplinarna działająca przy wojewodzie.