STAN PRAWNY NA 26 MAJA 2023 Współpraca przedszkola z organem prowadzącym Opracował: Marcin Majchrzak, prawnik, członek Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie, autor licz-nych opracowań i artykułów z zakresu tematyki kadrowo-płacowej, prawa związkowego oraz prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 900), • Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 120 ze zm.), • Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344), • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placów-kach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1604), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie wa-runków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepeł-nosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecz-nym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1309), • Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu pro-wadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1718). Dyrektor przedszkola został wyposażony przez przepisy prawa oświatowego w stosunkowo szerokie uprawnienia pozwalające mu na dość swobodne kierowanie zarządzaną przez niego jednostką. Nie można jednak zapominać, że w dalszym ciągu wiele z podejmowanych przez niego decyzji będzie wymagało uprzednich konsultacji z organem prowadzącym czy wręcz uzyskania zgody na zaplanowane działania. Konieczność taka wiąże się nie tylko z tym, że jednostka samorządu terytorialnego (JST) jest organem prowadzącym przedszkole. Chodzi również o to, że przedszkole posiada status samorządowej jednostki budżetowej. Poniżej przedstawione zostały wybrane obszary, które wymagają współpracy pomiędzy przedszkolem a organem prowadzącym. Zadania należące do organu prowadzącego Współpraca pomiędzy dyrekcją przedszkola a jej organem prowadzącym powinna zawsze służyć realizacji podstawowych zadań, które na organ prowadzący nakłada Prawo oświatowe. Zgodnie z art. 10 tego aktu organ ten odpowiada za działalność przedszkola. Do jego zadań należy w szczególności (lecz nie tylko – dodatkowe zadania mogą wynikać z innych przepi-sów prawa): • zapewnienie warunków działania przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, • zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci objętych kształceniem specjalnym, • wykonywanie remontów obiektów przedszkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, • zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2–6 Ustawy o rachunkowości, i obsługi organizacyjnej przedszkola, • wyposażenie przedszkola w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realiza-cji programów nauczania oraz wykonywania innych zadań statutowych, • wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora przedszkola, • przekazanie informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielają-cych świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i mło-dzieży, finansowanych ze środków publicznych. Powierzenie stanowiska wicedyrektora W myśl art. 64 ust. 1 Prawa oświatowego powierzenia stanowiska wicedyrektora w przed-szkolu dokonuje dyrektor placówki. Może dojść do tego wyłącznie po uprzednim zasięgnięciu opinii m.in. organu prowadzącego. Chociaż samo uzyskanie takiej opinii jest obowiązkowe, to nie ma ona charakteru wiążącego, a stanowisko wicedyrektora można powierzyć nawet wtedy, gdy opinia będzie negatywna. Należy pamiętać, że powinna ona dotyczyć imiennie określonej kandydatury na stanowisko wicedyrektora. Nie można utożsamiać jej z wyrażeniem przez organ prowadzący zgody na utworzenie stanowiska wicedyrektora. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 2 Prawa oświatowego w przedszkolu: • liczącym co najmniej 6 oddziałów lub • posiadającym oddziały zlokalizowane w różnych miejscach lub • w którym co najmniej 2 oddziały pracują dłużej niż 10 godzin dziennie – może być utworzone stanowisko wicedyrektora przedszkola. Ponadto dyrektor przedszkola, za zgodą organu prowadzącego, może utworzyć stanowisko wicedyrektora w innych przy-padkach niż określone powyżej. Samo powierzenie stanowiska wicedyrektora jest wyłączną kompetencją dyrektora, a organ prowadzący nie ma prawnego umocowania do wskazywania dyrektorowi swojego kandydata, nie wspominając już o samym powierzaniu. Przepisy nie wymagają też od dyrektora, aby przed obsadzeniem stanowiska wicedyrektora został przez niego przeprowadzony konkurs – choć takie rozwiązanie nie jest jednocześnie zabronione. Należy również pamiętać, że według art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego w przypadku nieobec-ności dyrektora zastępuje go wicedyrektor, a w przedszkolach, w których nie utworzono sta-nowiska wicedyrektora – inny nauczyciel placówki wyznaczony przez organ prowadzący. Powierzanie stanowiska dyrektora W przypadku powierzania stanowiska dyrektora przedszkola główny ciężar czynności organi-zacyjnych spoczywa po stronie organu prowadzącego, którego podstawowym celem jest przeprowadzenie konkursu. Warto jednak odnotować, że jak mówi art. 63 ust. 14 pkt 2 Prawa oświatowego, w skład komisji konkursowej wchodzi po dwóch przedstawicieli rady pedago-gicznej i rady rodziców. Co istotne, prawidłowo (lub nieprawidłowo) wyłoniony skład komisji konkursowej może stanowić podstawę do unieważnienia całego konkursu. W praktyce może to znacząco wpłynąć na organizację pracy przedszkola. W Wyroku z dnia 12 października 2022 r. (II SA/Ke 454/22) Wojewódzki Sąd Administra-cyjny w Kielcach zauważył, że przed powołaniem w skład komisji konkursowej członków rady rodziców i rady pedagogicznej organ prowadzący powinien sprawdzić, czy przedstawi-ciele ci zostali należycie umocowani, a więc wybrani zgodnie z przepisami. Zwraca się przy tym uwagę na konieczność badania prawidłowości umocowania przedstawicieli na podstawie przepisów wewnętrznych, w tym przypadku przepisów regulaminów rady rodziców i rady pedagogicznej. Nie można bowiem – zdaniem WSA w Kielcach – przyjąć, że nieprawidłowo wyłoniony i powołany skład komisji konkursowej może prawidłowo prowadzić postępowanie konkursowe. Z pewnością będzie to wymagało podjęcia pewnej współpracy pomiędzy orga-nem prowadzącym a przedszkolem, nawet jeśli powierzenie stanowiska dyrektora to zadanie organu prowadzącego. Prowadzenie zajęć z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość Przepisy przewidują, że w przypadku wystąpienia na danym terenie: 1) zagrożenia bezpieczeństwa dzieci w związku z organizacją i przebiegiem imprez ogólnopolskich lub międzynarodowych, 2) temperatury zewnętrznej lub w pomieszczeniach, w których prowadzone są zajęcia z dziećmi, zagrażającej ich zdrowiu, 3) zagrożenia związanego z sytuacją epidemiologiczną, 4) nadzwyczajnego zdarzenia zagrażającego bezpieczeństwu lub zdrowiu dzieci, innego niż określone w pkt 1–3 – prowadzenie zajęć stacjonarnych w przedszkolu może zostać zawieszone na czas oznaczo-ny. Szczegółowe zasady w tym zakresie określone zostały w § 18 Rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach. W przypadku gdy zawieszenie zajęć stacjonarnych następuje na okres powyżej dwóch dni, dyrektor przed-szkola powinien zorganizować dla dzieci zajęcia z wykorzystaniem metod i technik kształce-nia na odległość. Natomiast o sposobie realizacji zajęć w ten sposób powinien poinformować m.in. organ prowadzący (nie jest potrzebna żadna zgoda). Jednakże w szczególnie uzasadnio-nych przypadkach dyrektor, za zgodą organu prowadzącego i po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może odstąpić od organizowania dla dzieci zajęć z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość. Przepisy nie precyzują, co należy rozumieć przez „szczególnie uzasadnione przypadki”, dlatego też ocena tego, czy decyzja dyrektora dotycząca rezygnacji z prowadzenia zajęć z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość, przy jednoczesnym zawieszeniu zajęć stacjonarnych, była zasadna, należy m.in. do organu prowadzącego. Powiadomienie o wstrzymaniu wykonania uchwały rady pedagogicznej Wśród licznych kompetencji rady pedagogicznej znajdują się: • zatwierdzanie planów pracy przedszkola po zaopiniowaniu przez radę przedszkola (je-żeli została powołana), • ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli przedszkola, • podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy wychowanków, • ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawo-wanego nad przedszkolem przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu do-skonalenia pracy przedszkola. Jednak z różnych względów może okazać się, że podjęta przez radę pedagogiczną uchwała okaże się niezgodna z przepisami prawa, wówczas dyrektor, na podstawie art. 71 ust. 1 Prawa oświatowego, może podjąć decyzję o wstrzymaniu jej wykonania. Należy jednak pamiętać, aby o takim przypadku powiadomić niezwłocznie organ prowadzący (art. 71 ust. 2). Ustalenie warunków korzystania z posiłków W zakresie realizacji zadań statutowych przedszkole zapewnia dzieciom możliwość korzysta-nia m.in. z posiłków. Jest ono odpłatne, w związku z czym wysokość opłat za posiłki powinna zostać ustalona przez dyrektora w porozumieniu z organem prowadzącym (art. 106 Prawa oświatowego). Organ prowadzący może zwolnić rodziców z całości lub części opłat w przy-padku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny lub w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych. Może też upoważnić dyrektora placówki do udzielania powyższych zwolnień. Instalacja monitoringu wizyjnego W sytuacji, gdy jest to niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa dzieci i pracowników lub ochrony mienia, przedszkole może postanowić o wprowadzeniu na swoim terenie monitoringu wizyjnego (art. 108a Prawa oświatowego). Dyrektor powinien jednak uzgodnić ten zamiar z organem prowadzącym, w tym odpowiednie środki techniczne i organizacyjne w celu ochrony przechowywanych nagrań obrazu oraz danych osobowych dzieci, pracowników i innych osób, których w wyniku tych nagrań można zidentyfikować. Arkusz organizacji Nie ma chyba ważniejszego tematu stanowiącego przedmiot uzgodnień pomiędzy przedszko-lem a organem prowadzącym niż arkusz organizacyjny. W świetle art. 110 ust. 3 Prawa oświatowego arkusz opracowany przez dyrektora powinien zostać zatwierdzony przez organ prowadzący po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W związku z tym pojawia się pytanie, czy organ prowadzący może odmówić jego zatwierdzenia, zwłasz-cza jeżeli został przygotowany zgodnie z obowiązującymi przepisami? Chociaż przepisy nie wskazują formy zatwierdzenia arkusza organizacji, to jednak z dyspozycji ww. przepisu wy-nika, że właściwy organ JST jest zobligowany z mocy prawa do zatwierdzenia arkusza orga-nizacyjnego, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę w ww. normie prawnej terminu „za-twierdza”. W Wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r. (IV SA/Gl 46/18) Wojewódzki Sąd Admini-stracyjny w Gliwicach wskazał, że organ prowadzący nie może odmówić dokonania czynności zatwierdzenia arkusza organizacji, o ile nie jest jego zamiarem proces likwidacyjny placówki. Co więcej, przepisy prawa oświatowego nie przewidują obecnie żadnego rozwiązania pozwalającego na funkcjonowanie szkoły (i odpowiednio – przedszkola) bez uprzedniego przygotowania i zaakceptowania arkusza organizacji. Natomiast regulacje Prawa oświatowego nie pozbawiają organu prowadzącego innego rodzaju uprawnień prowadzących do ewen-tualnej zmiany treści arkusza organizacji, niezbędnych z punktu widzenia prawa. Środkiem takim mogłoby być np. odwołanie dyrektora, który bez uwzględnienia polityki organu prowa-dzącego dokonuje ustaleń organizacyjnych w przedszkolu. Należy zauważyć, że odmowa zatwierdzenia aneksu do arkusza organizacji może stanowić ingerencję w pracę przedszkola, prowadzącą do pozbawienia go podstaw finansowania dzia-łalności statutowej. Bez zatwierdzenia arkusza przez organ prowadzący dyrektor może być pozbawiony realnej możliwości przydziału zakresu czynności i obowiązków nauczycieli, określenia sposobu organizacji zajęć edukacyjnych i opiekuńczych oraz zaplanowania realizacji innych zadań statutowych placówki. Zatrudnianie personelu wspomagającego dzieci ze specjalnymi potrzebami Przepisy Rozporządzenia w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym określają przypadki, w których przedszkole musi (lub może) zatrudnić odpowiednio nauczycieli wspomagających, dodatkowych nauczycieli specjalistów lub pomoc nauczyciela. W § 7 ust. 3 tego aktu przewidziano, że w przedszkolach ogól-nodostępnych, w których kształceniem specjalnym objęte są dzieci posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane ze względu na inne niepełnosprawności niż au-tyzm (w tym zespół Aspergera) lub niepełnosprawności sprzężone, za zgodą organu prowa-dzącego można zatrudnić dodatkowo: • nauczycieli posiadających kwalifikacje z zakresu pedagogiki specjalnej w celu współ-organizowania kształcenia odpowiednio dzieci niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie oraz zagrożonych niedostosowaniem społecznym lub specjalistów, lub • pomoc nauczyciela. Ponadto § 7 ust. 5 Rozporządzenia zakłada, że w przedszkolach: specjalnych, integracyjnych, ogólnodostępnych z oddziałami specjalnymi lub integracyjnymi oraz w przypadkach innych niepełnosprawności niż: • niepełnosprawność intelektualna w stopniu umiarkowanym lub znacznym, • niepełnosprawność ruchowa, w tym afazja, • autyzm, w tym zespół Aspergera, • niepełnosprawności sprzężone – dla dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane ze względu na niepełnosprawność, można zatrudnić za zgodą organu prowadzącego dodatkowo pomoc nauczyciela. W pozostałych sytuacjach, jeżeli przepis tego nie wskazuje, zgoda organu prowadzącego na zatrudnienie dodatkowego personelu wspomagającego dziecko ze specjalnymi potrzebami nie będzie wymagana. Decydująca powinna być treść orzeczenia o potrzebie kształcenia specjal-nego. Weryfikacja okoliczności zawartych we wnioskach rekrutacyjnych Przepis art. 150 ust. 7 Prawa oświatowego pozwala, aby przewodniczący komisji rekrutacyjnej zwrócił się do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kandydata o potwierdzenie okoliczności zawartych w oświadczeniach załączo-nych do wniosków o przyjęcie do przedszkola. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien potwierdzić te okoliczności w terminie 14 dni. W tym celu korzysta z informacji, które zna z urzędu, lub może wystąpić do instytucji publicznych o udzielenie informacji o okoliczno-ściach zawartych w oświadczeniach, jeżeli instytucje te posiadają takie informacje. Oświad-czenie o samotnym wychowywaniu dziecka może być zweryfikowane w drodze wywiadu przeprowadzanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kandydata. Ponadto na żądanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kandydata instytucje publiczne i organizacje pozarządowe zobowiązane są do udzielenia wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności zawartych w oświadczeniach, jeżeli posiadają takie informacje. Przyjęcie dziecka w trakcie roku szkolnego Zgodnie z ogólnymi zasadami dzieci przyjmowane są do publicznych przedszkoli po prze-prowadzeniu postępowania rekrutacyjnego. Natomiast o przyjęciu dziecka do publicznego przedszkola w trakcie roku szkolnego decyduje dyrektor placówki. Należy jednak zauważyć, że w przypadku, gdy przyjęcie dziecka w trakcie roku szkolnego będzie wymagało zmian organizacyjnych pracy przedszkola, powodujących dodatkowe skutki finansowe, dyrektor powinien przed przyjęciem dziecka uzyskać zgodę organu prowadzącego (art. 130 ust. 3 Prawa oświatowego). Oddanie w najem nieruchomości przedszkolnych Nieruchomości przedszkolne stanowią co do zasady własność danej JST, będącej zarazem organem prowadzącym przedszkole. Przedszkola, jako podmioty pozbawione osobowości prawnej, nie są właścicielami wykorzystywanych przez nie nieruchomości, a tym samym nie posiadają tytułu prawnego do rozporządzania nimi, w tym do oddawania ich w najem. Takim uprawnieniem dysponują natomiast JST jako właściciele nieruchomości. W celu stworzenia realnej możliwości zarządzania przez przedszkola należącymi do JST nieruchomościami sa-morządy mogą oddawać je przedszkolom w trwały zarząd. Instytucja trwałego zarządu zosta-ła uregulowana w Ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przedszkole, któremu oddano nieruchomość w trwały zarząd, ma prawo do korzystania z niej, a w szczególności do: • korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, • zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego, • oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawia-domieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do trzech lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Ustanowienie trwałego zarządu następuje na wniosek przedszkola (z wnioskiem powinien wystąpić dyrektor), a do jego ustanowienia dochodzi w drodze decyzji administracyjnej. Ob-jęcie nieruchomości w trwały zarząd następuje na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego. Po oddaniu nieruchomości w trwały zarząd do zawarcia umowy najmu powierzchni szkolnych przez dyrektora nie będzie już wymagane dodatkowe pełnomocnictwo. Dysponowanie niewykorzystanymi środkami finansowymi Przedszkola, jako samorządowe jednostki budżetowe, zobowiązane są do pokrywania wydat-ków z budżetu JST, a także do odprowadzania dochodów na jej rachunek. Wyjątkowo na podstawie art. 223 Ustawy o finansach publicznych możliwe jest gromadzenie na wydzielo-nym rachunku dochodów określonych w uchwale przez organ stanowiący JST, pochodzących w szczególności: • ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej, • z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej. Organ stanowiący JST powinien określić również w stosownej uchwale: • jednostki budżetowe, które gromadzą dochody, • źródła, z których dochody są gromadzone na rachunku, • przeznaczenie dochodów, z tym że dochody wraz z odsetkami nie mogą być przezna-czone na finansowanie wynagrodzeń osobowych, • sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowa-nych, dokonywania zmian w tym planie oraz ich zatwierdzania. Należy ponadto pamiętać, że przedszkola, jako podmioty związane planem finansowym, nie mogą dowolnie dokonywać przenoszenia środków pomiędzy jego poszczególnymi paragra-fami. Przepisy wskazują, że w celu dokonywania przeniesień planowanych wydatków w pla-nach finansowych jednostek budżetowych ich kierownicy powinni dysponować odpowiedni-mi upoważnieniami, przyznanymi przez zarząd JST (§ 12 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakła-dów budżetowych). Uzyskanie takiego upoważnienia będzie więc wymagało współpracy dy-rektora z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta). Powiadomienie o zaleceniach otrzymanych od kuratora oświaty W wyniku przeprowadzonej przez kuratora oświaty kontroli dyrektor może otrzymać zalece-nia wynikające z przeprowadzonych czynności wraz z terminem ich realizacji. Należy jednak wiedzieć, że dyrektor przedszkola, zgodnie z art. 55 ust. 6 pkt 2 Prawa oświatowego, powi-nien w terminie 30 dni od dnia otrzymania tych zaleceń (bądź w przypadku wniesienia wobec nich zastrzeżeń – w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisemnego zawiadomienia o nie-uwzględnieniu zastrzeżeń) powiadomić oprócz kuratora oświaty także organ prowadzący o otrzymaniu ww. zaleceń oraz o sposobie ich realizacji. Ponadto kurator oświaty, w razie stwierdzenia istotnych uchybień w działalności przedszkola, niezależnie od wydania dyrekto-rowi zaleceń, ma obowiązek powiadomić o nich organ prowadzący (art. 55 ust. 7 Prawa oświatowego).