STAN PRAWNY NA 24 PAŹDZIERNIKA 2022 Godziny realizacji podstawy programowej w przedszkolu Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, autor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz licznych publikacji z zakresu prawa oświatowego, prawa pracy, finansów publicznych i funkcjonowania samorządu terytorialnego, uznany prelegent i szkoleniowiec, wykładowca toruńskiej i bydgoskiej Wyższej Szkoły Bankowej, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, przez lata tworzył trzon Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), • Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie Ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2010 r. Nr 148 poz. 991), • Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szko-łach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 983), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1289 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie pod-stawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształ-cenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością in-telektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżo-wej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 356 ze zm.). Powszechnie uważa się, że pięć godzin bezpłatnej pracy przedszkola oferowanych wycho-wankom jest jednocześnie czasem realizacji podstawy programowej. Według tego poglądu w czasie zajęć bezpłatnych realizuje się wyłącznie podstawę programową bez możliwości or-ganizowania np. zajęć dodatkowych, takich jak teatrzyki i wycieczki, czy zajęć z religii. Nie jest to interpretacja poprawna, nie istnieją bowiem obecnie takie regulacje, które wskazywa-łyby, że w czasie godzin zajęć bezpłatnych realizuje się wyłącznie podstawę programową, jednocześnie rodzi ona szereg nieporozumień, np. utrzymuje w przeświadczeniu, że dziecko realizujące roczne przygotowanie przedszkolne nie może zostać odebrane z przedszkola do czasu, aż skończy się czas realizacji godzin bezpłatnych, a więc czas realizacji podstawy pro-gramowej wychowania przedszkolnego; wywołuje protesty rodziców pojawiające się w mo-mencie, gdy przedszkole realizuje w czasie godzin bezpłatnych zajęcia z religii lub z innych przedmiotów nieujętych w podstawie programowej. Jeżeli dziecko z zajęć religii nie korzysta, wskazują, wówczas zostaje mu zapewniona jedynie opieka, a dydaktyka nie jest przez przed-szkole realizowana. Można zauważyć, że utożsamianie godzin bezpłatnych z realizacją podstawy programowej, choć nie ma uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązującego prawa, to jednak wynika z hi-storii zmian w przepisach dotyczących opłat za przedszkola, historii dosyć odległej, ponieważ regulacje Ustawy o systemie oświaty, które faktycznie łączyły podstawę programową z zaję-ciami bezpłatnymi, przestały obowiązywać ponad dekadę temu. Odrobina historii Do czasu wejścia w życie Ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie Ustawy o systemie oświaty jej art. 14 ust. 5 stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przed-szkoli publicznych ustala rada gminy z uwzględnieniem treści art. 6 pkt 1 Ustawy. Z kolei art. 6 pkt 1 mówił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przed-szkolnego. Wzajemna relacja przywołanych przepisów wskazywała więc, że opłaty mogą być pobierane wyłącznie za świadczenia wykraczające poza podstawę programową, gdyż realiza-cja podstawy co do zasady jest bezpłatna. Rada gminy, chcąc pobierać jakiekolwiek opłaty za przedszkola, nie wskazywała czasu, w którym zajęcia są płatne, czy – jak obecnie – czasu rea-lizacji zajęć bezpłatnych, którego przekroczenie oznacza naliczenie opłaty, lecz była zobo-wiązana wskazać zajęcia dodatkowe, które nie były przewidziane w podstawie programowej, a których realizacja wymagała uiszczenia opłaty przez rodziców. Przy ustalaniu rodzajów świadczeń rada gminy musiała mieć na uwadze fakt, że mogły to być wyłącznie świadczenia, których podstawa programowa nie przewiduje, czyli świadczenia do-datkowe. Opłaty takie należało traktować jako ceny za usługi, które powinny być ustalane na podstawie kalkulacji ekonomicznej kosztów ponoszonych przez przedszkole w związku z ich udzielaniem, a także z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności świadczeń. Taki sposób rozumienia tych przepisów potwierdzała obowiązująca wówczas szeroka linia orzecznicza. Przedszkole było co do zasady bezpłatne, jednak pod warunkiem, że rodzice nie korzystali ze świadczeń dodatkowych. W konsekwencji w uchwałach rad gmin pojawiały się płatne zajęcia dodatkowe, takie jak nauka czytania i pisania, nieprzewidziane przez podstawę programową, czy rytmika, język angielski, wychowanie regionalne. Wspomniana nowelizacja z 5 sierpnia 2010 r. zmodyfikowała Ustawę o systemie oświaty w taki sposób, że po raz pierwszy akt ten gwarantował nie bezpłatną realizację podstawy pro-gramowej, lecz bezpłatny czas pracy przedszkola – min. pięć godzin dziennie. Pod tym względem były to już regulacje bardzo zbliżone do obecnie obowiązujących przepisów Usta-wy Prawo oświatowe. Nastąpiła olbrzymia zmiana – przedszkole gwarantuje określony czas zajęć bezpłatnych, ale nie ma obowiązku w tym czasie realizować wyłącznie podstawy pro-gramowej. Obecne regulacje Ta sama zasada obowiązuje również dzisiaj. Treść art. 13 ust. 1 Ustawy Prawo oświatowe wskazuje na cechy, jakimi ma się charakteryzować przedszkole publiczne, które powinno: • realizować programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę progra-mową wychowania przedszkolnego, • zapewniać bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż pięć godzin dziennie, • przeprowadzać rekrutację dzieci na zasadzie powszechnej dostępności, • zatrudniać nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach, czyli w Rozporządzeniu MEN z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwa-lifikacji wymaganych od nauczycieli. Należy zwrócić uwagę na sposób zredagowania tego przepisu. Mamy w nim wymienione cztery odrębne, nie powiązane ze sobą warunki. Regulacja ta w żaden sposób nie wskazuje, że podstawę programową wychowania przedszkolnego realizuje się wyłącznie w czasie zajęć bezpłatnych. Co więcej, biorąc pod uwagę wymogi zawarte w Rozporządzeniu MEN z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz pod-stawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z nie-pełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej, nie sposób uznać, że mogą one być zrealizowane wyłącznie w tym czasie. Zgodnie z podstawą programową dziecko na koniec wychowania przedszkolnego m.in.: • zgłasza potrzeby fizjologiczne, samodzielnie wykonuje podstawowe czynności higie-niczne, • wykonuje czynności samoobsługowe: ubieranie się i rozbieranie, w tym czynności precyzyjne, np. zapinanie guzików, wiązanie sznurowadeł, • spożywa posiłki z użyciem sztućców, nakrywa do stołu i sprząta po posiłku, • komunikuje potrzebę ruchu, odpoczynku itp., • uczestniczy w zabawach ruchowych, w tym rytmicznych, muzycznych, naśladow-czych, z przyborami lub bez nich; wykonuje różne formy ruchu: bieżne, skoczne, z czworakowaniem, rzutne, • wykonuje takie czynności, jak: sprzątanie, pakowanie, trzymanie przedmiotów jedną ręką i oburącz, małych przedmiotów z wykorzystaniem odpowiednio ukształtowanych chwytów dłoni, używa chwytu pisarskiego podczas rysowania, kreślenia i pierwszych prób pisania, • rozpoznaje i nazywa podstawowe emocje, próbuje radzić sobie z ich przeżywaniem, • przedstawia swoje emocje i uczucia, używając charakterystycznych dla dziecka form wyrazu, • używa zwrotów grzecznościowych podczas powitania, pożegnania, sytuacji wymaga-jącej przeproszenia i przyjęcia konsekwencji swojego zachowania. Wykonywanie czynności samoobsługowych, higienicznych, używanie zwrotów grzeczno-ściowych – są to wszystko umiejętności wymagane przez podstawę programową i kształto-wane przez cały czas pobytu dziecka w przedszkolu. To z kolei oznacza, że realizacja podsta-wy programowej nie może się zamykać w czasie gwarantowanych zajęć bezpłatnych choćby dlatego, że rodzice zostawiają dziecko w przedszkolu z reguły na dłużej i w tym czasie rów-nież należy im zagwarantować kształtowanie umiejętności przez podstawę wymaganych. To z kolei prowadzi do wniosku, że podobnie jak w czasie wykraczającym poza zajęcia bezpłatne realizowana jest podstawa programowa, tak w czasie zajęć bezpłatnych mogą być realizowane zajęcia wykraczające poza tą podstawę i nie stanowi to naruszenia obowiązującego prawa. Warunek realizacji podstawy programowej przez przedszkole publiczne i warunek zagwaran-towania bezpłatnych świadczeń przez min. pięć godzin dziennie nie zostały ze sobą powiąza-ne. Same zasady pobierania opłat sprzyjają również realizacji podstawy poza godzinami bez-płatnymi, a to z uwagi na minimalną wysokość opłaty ponoszonej przez rodziców. Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w prowadzonym przez gminę publicznym przedszkolu. Rada została znacząco ograniczona w zakresie możliwości ustalenia wysokości należnej opłaty, zgodnie bowiem z ust. 3 przywo-łanej regulacji wysokość opłaty nie może być wyższa niż 1 zł za każdą rozpoczętą godzinę faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu. Opłata została powiązana z czasem pobytu dziecka w przedszkolu, a nie z charakterem odby-wanych przez nie zajęć. Ponadto została ustalona na minimalnym poziomie, który oczywiście nie gwarantuje gminie zwrotu kosztów prowadzenia placówki. Wynika to z faktu, że zadania w zakresie zapewnienia członkom wspólnoty samorządowej dostępu do edukacji, dodatkowo bezpłatnej edukacji, zostały wyraźnie wskazane w ustawach samorządowych jako zadania własne. Samo pobieranie opłaty, choćby minimalnej, jest jednak pewnym odstępstwem od zasady bezpłatnej edukacji, stąd właśnie pojawia się istotnie ograniczenie wysokości opłat. Warto również dodać, że powszechnie spotykaną, ale nieprawidłową praktyką jest wymaganie od rodziców dzieci deklaracji liczby godzin, które spędzać będzie dziecko w przedszkolu po-za gwarantowanymi godzinami świadczenia przez przedszkole bezpłatnego nauczania wy-chowania i opieki. Deklaracja taka jest w umowie dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdy jednocześnie umowa przewiduje zwrot opłaty za godziny, z których faktycznie dziecko nie skorzystało. Innymi słowy rodzice ponoszą odpłatność wyłącznie za świadczenia faktycznie zrealizowane, z uwzględnieniem zasady ich ekwiwalentności. Jeżeli uchwała rady gminy przewiduje odpłatność w wysokości 1 zł za każdą rozpoczętą godzinę wykraczającą poza gwarantowany czas świadczeń bezpłatnych, wówczas wysokość ponoszonej odpłatności musi pozostawać w ścisłej korelacji z liczbą godzin, w których dziecko faktycznie przebywało w przedszkolu. Jeżeli gmina gwarantuje 5 godzin świadczeń bezpłatnych, a dziecko w danym dniu przebywa w przedszkolu godzin 6, wówczas jego rodzice ponoszą odpłatność w wyso-kości 1 zł, jeżeli dziecko korzysta przez 7 godzin, wówczas 2 zł itd. Ważne! Niedopuszczalna jest sytuacja, w której rodzice deklarują w umowie liczbę godzin wykracza-jących poza gwarantowaną ustawowo (i w uchwale rady) liczbę godzin bezpłatnych, a odpłat-ność za przedszkole wylicza się wyłącznie na podstawie liczby godzin zadeklarowanych. Podsumowanie Nie ma uzasadnienia twierdzenie, że godziny bezpłatne to godziny realizacji podstawy pro-gramowej. W czasie gwarantowanych zajęć bezpłatnych można realizować również zajęcia wykraczające poza podstawę, a w przypadku, gdy dziecko z nich nie korzysta, należy zagwa-rantować mu opiekę. Nie można też uznać, że rodzic nie ma prawa odebrać dziecka z przed-szkola w czasie realizacji godzin zajęć bezpłatnych. Z reguły godziny bezpłatne ustala się w postaci konkretnych przedziałów czasowych, np. od 8.00 do 13.00. Tymczasem rodzic może zechcieć korzystać z usług przedszkola np. od 10.00 do 15.00 i jest to dopuszczalne. Nadal korzystał będzie z pięciu godzin, ale jedynie ich część mieścić się będzie w czasie realizacji zajęć bezpłatnych. Taka praktyka wyznaczania konkret-nego przedziału godzin, w czasie których realizuje się zajęcia bezpłatne, choć nie kwestionują jej organy nadzoru, nie jest w pełni prawidłowa. Jeżeli bowiem uznać, że rodzic ma prawo do co najmniej pięciu godzin zajęć bezpłatnych w ciągu dnia, to prawo to powinno być realizo-wane niezależnie od tego, w jakich godzinach dziecko będzie przebywać w placówce. W ten sposób każdy rodzic, niezależnie od sytuacji życiowej czy zawodowej, miałby to samo prawo do korzystania ze świadczeń przedszkolnych.