STAN PRAWNY NA 30 CZERWCA 2022 Dostęp do informacji publicznej a działalność przedszkola Opracował: Marcin Majchrzak, prawnik, członek Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie, świadczy pomoc prawną w ramach własnej kancelarii, autor licznych opracowań i artykułów z zakresu tematyki kadrowo-płacowej, prawa związkowego oraz prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), • Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administra-cyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), • Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2021 poz. 735 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. z 2007 r. Nr 10 poz. 68). Na przedszkolach ciążą obowiązki związane z udostępnianiem informacji publicznej. Należy jednak pamiętać, że nie w każdym przypadku wnioskowana informacja powinna zostać udo-stępniona. Jeżeli placówka będzie do tego zobowiązana, brak reakcji może doprowadzić do nałożenia kary finansowej. W Konstytucji RP jako jedno z podstawowych praw obywatelskich wpisano prawo obywateli do dostępu do informacji wytwarzanych w związku z funkcjonowaniem organów władzy publicznej. Zasady, na jakich są one przekazywane obywatelom, określa Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 mówi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. O informacji publicznej można myśleć z perspektywy jej zakresu przedmiotowego lub pod-miotowego. Artykuł 61 Konstytucji RP ułatwia rekonstrukcję katalogu podmiotowego infor-macji publicznej, który obejmuje informacje odnoszące się do działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Katalog ów został dookreślony w art. 4 Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmioty objęte obowiązkiem przekazywania informacji Ustawa wskazuje wprost w art. 4, że do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są podmioty, które wykonują zadanie publiczne niezależnie od tego, czy konkretny podmiot po-siada status organu władzy publicznej. Przykładowy katalog podmiotów przedstawia się na-stępująco: • organy władzy publicznej, • organy samorządów gospodarczych i zawodowych, • podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, • podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu te-rytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, • podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują za-dania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konku-rencji i konsumentów. Niezaprzeczalnym faktem jest, że przedszkole realizuje zadania publiczne związane z wy-chowaniem, kształceniem i opieką. Przedszkole dysponuje także funduszami publicznymi i samorządowymi. W rezultacie jego dyrektor, jako organ reprezentujący jednostkę organiza-cyjną wykonującą zadania publiczne, jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ znajduje się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 Ustawy. W rezultacie uznania przedszkola za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej dyrektor ma obowiązek udostępniania informacji publicznej: • przez prowadzenie biuletynu informacji publicznej, • na wniosek obywatela. Informacje podlegające przekazaniu Z punktu widzenia zakresu przedmiotowego Ustawy informacja publiczna to taka, którą wy-twarzają i wykorzystują władze publiczne. Kryterium przedmiotowe nie zostało określone wprost, ale można uznać, że aby informacja uzyskała status informacji publicznej, powinna być wykonana lub przechowywana przez władze publiczne. Art. 6 Ustawy zawiera przykła-dowy otwarty katalog przedmiotowy informacji i danych podlegających jej reżimowi. Są to informacje o: • polityce wewnętrznej i zagranicznej, • podmiotach władzy publicznej, w tym w szczególności o: o statusie prawnym lub formie prawnej, o organizacji, o przedmiocie działalności i kompetencjach, o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, o strukturze własnościowej, o majątku, którym dysponują; • zasadach funkcjonowania podmiotów władzy publicznej, w tym w szczególności o: o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu teryto-rialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych; • danych publicznych, w tym: o treść i postać dokumentów urzędowych, o stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, o treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, o informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych; • majątku publicznym, w tym o: o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, o innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i go-spodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Katalog informacji publicznych przedstawiony w art. 6 jest katalogiem otwartym. Dlatego przyjmuje się szerokie rozumienie terminu „informacja publiczna”. Będzie nią zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywa-nia przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicz-nej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Będzie nią np. informacja o umowach zawieranych przez podmiot zobowiązany (przedszkole), zleceniach prac do wykonania zewnętrznym podmiotom przez podmiot zobowiązany czy też o stanie zaawansowania prac nad danym projektem. Ograniczenia w przekazywaniu informacji publicznej Ustawa w szeroki sposób zakreśla krąg informacji udostępnianych obywatelom. Wyrażona w jej przepisach zasada powszechnego dostępu do informacji publicznej oznacza, że to nie zainteresowany ma wykazać, iż posiada prawo dostępu do określonej informacji, wystarczy to, że o nią wystąpi (art. 2 ust. 1 i 2 Ustawy). Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie ma prawa domagać się od osoby zainteresowanej wykazania interesu prawnego lub fak-tycznego, z wyjątkiem przypadku, gdy chodzi o informację przetworzoną – wówczas trzeba wykazać szeroko pojęty „interes publiczny”. Wyjątek od reguły powszechności dostępu przewidziano dla informacji publicznej podlegają-cej ochronie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach Ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz w przepisach innych aktów prawnych stanowiących o tajemnicy ustawowo chronionej, np. o tajemnicy radcowskiej, adwokackiej, podatkowej czy tajemnicy statystki publicznej. Dostęp do informacji publicznej jest także ograniczony ze względu na prywatność osoby fi-zycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 Ustawy). Ograniczenie to nie dotyczy in-formacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przykład 1 Do przedszkola wpłynęło pismo z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia przysługującego pracownikom. Dyrektor odmówił udostępnienia informacji, powołując się na ochronę prywatności swoich pracowników. Wnioskujący, któremu odmówiono dostępu do informacji publicznej, złożył odwołanie od decyzji. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją dyrektora. Wskazał bowiem, że ograniczenie do-stępu do informacji publicznej ze względu na prywatność nie znajduje zastosowania, gdy żą-dana informacja, choć wnika w sferę prywatności, ma związek z pełnioną przez określoną osobę funkcją publiczną. Aby mówić o ochronie prywatności osoby wykonującej funkcje publiczne, nie może istnieć związek pomiędzy określonymi faktami z życia prywatnego a publicznym funkcjonowaniem takiej osoby. Ujawnienie wysokości wynagrodzeń osób wy-konujących funkcje publiczne nie podlega ochronie ze względu na prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 Ustawy. Przykład 2 Do przedszkola wpłynął wniosek o udostępnienie informacji, czy w stosunku do jednego z pracowników prowadzone jest postępowanie karne. Podmiot może odmówić udzielenia in-formacji na dany temat, argumentując to ochroną prywatności. Informacje na temat postępo-wania karnego objęte są bowiem ochroną prywatności w rozumieniu przepisów art. 5 ust. 2 Ustawy. Przyczyna odmowy udostępnienia informacji ze względu na prywatność nauczycieli wymaga jednak wiarygodnego i przekonującego uzasadnienia, zawierającego odniesienie do realiów sprawy, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r. (III OSK4709/21). Istotne kwestie dotyczące możliwości odmówienia udzielenia informacji publicznej wynikają często z orzecznictwa sądowego, które okazuje się pomocne zwłaszcza przy interpretowaniu przepisów prawa mających nieostre brzmienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w Wyroku z dnia 11 marca 2021 r. (II SAB/Ol 105/20) uznał np., że o ile protokół rady pedagogicznej jest z pewnością źródłem informacji publicznej, o tyle ze względu na treść art. 5 ust. 1–2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej może okazać się konieczne dokonanie anonimizacji informacji z niego wynikających albo nawet wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w danym zakresie. Art. 73 ust. 3 Ustawy Prawo oświato-we wskazuje pośrednio na obowiązek ochrony prawa do prywatności określonych osób, któ-rych dotyczą sprawy będące przedmiotem obrad rady (art. 5 ust. 2 Ustawy o dostępie do in-formacji publicznej). Zgodnie z jego brzmieniem osoby biorące udział w zebraniu rady peda-gogicznej są zobowiązane do nieujawniania spraw poruszanych na zebraniu rady pedagogicz-nej, które mogą naruszać dobra osobiste dzieci lub ich rodziców, a także nauczycieli i innych pracowników jednostki oświatowej. Z kolei w Wyroku z dnia 4 lutego 2021 r. (II SAB/Go 314/20) Wojewódzki Sąd Administra-cyjny w Gorzowie Wielkopolskim zauważył, że w odniesieniu do niektórych składników wy-nagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika, nie sposób wy-kazać związku z pełnieniem funkcji publicznej. Taki związek zachodzi natomiast w odniesie-niu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, dodatku motywacyj-nego, a także nagrody finansowej udzielonej takiej osobie, które jest przecież związane z wy-konywaniem przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, stanowią-cych z kolei pełnienie funkcji publicznej. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, że udostęp-nienie takiej informacji umożliwi identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi prze-słanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej. Obowiązki dyrektora przedszkola Jeżeli do przedszkola zostanie złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który będzie spełniał przesłanki zawarte w art. 6 (katalog przedmiotowy), to dyrektor będzie musiał taki wniosek rozpatrzyć bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni. W przypadku gdy wniosek nie zostanie rozpoznany, osoba wnioskująca będzie mogła złożyć skargę na bez-czynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 54 § 1 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: PPSA) skargę do sądu należy złożyć za pośrednictwem organu, którego bezczynność się zaskarża. Następnie skarga na bezczyn-ność organu powinna być przekazana przez ten organ (w przypadku przedszkola – przez dy-rektora) do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni. Termin na rozpatrzenie skargi przez sąd to 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę organu odmawiającego dostępu do informacji publicznej. Niezrealizowanie powyższego obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy pociąga za sobą możliwość wymierzenia organowi, który odmówił dostępu do informacji publicznej, grzywny w kwocie nieprzekraczającej dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej (art. 55 § 1 PPSA). Regulacja ta ma jednocześnie charakter dyscy-plinujący i represyjny, a jej cel stanowi przymuszenie podmiotu do zrealizowania ustawowego obowiązku przekazania niezbędnych dokumentów. Postępowanie w sprawie wywołanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej Przepisy Ustawy wskazują na możliwe sposoby zakończenia sprawy wywołanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Poniżej został przedstawiony mechanizm postępowania organu, do którego wpłynął wniosek. 1. Wpływ wniosku o udostępnienie informacji publicznej. 2. Rozpatrzenie przez organ, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną i czy spełnione zostały pozostałe przesłanki wynikające z Ustawy: 1) jeżeli wnioskowana informacja należy do kategorii informacji publicznej, organ może: a) wydać decyzję administracyjną o odmowie udzielenie informacji publicznej, b) udzielić informacji publicznej – czynność materialno-techniczna; 2) jeżeli wnioskowana informacja nie należy do kategorii informacji publicznej, organ jest zobowiązany powiadomić o tym wnioskodawcę – pismo informacyjne organu. W kontekście powyższego schematu warto zwrócić uwagę na art. 16 Ustawy, stosownie do którego odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udo-stępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W rezultacie decyzja administracyjna może być wydana tylko po łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: wniosek dotyczy informacji publicznej i organ odma-wia udostępnienia informacji. Odnośnie do pierwszej przesłanki należy podkreślić, że w przypadku gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, czyli nie dotyczy faktów, wtedy organ nie może wydać, powołując się na art. 16 Ustawy, decyzji o odmowie. Sprawy, której przedmiotem nie jest informacja publiczna, nie powinna zamykać decyzja administracyjna, lecz powiadomienie wnioskodawcy o tym, że dana informacja nie jest informacją publiczną. Druga przesłanka dotyczy już rozstrzygnięcia merytorycznego. Organ, który po zbadaniu sprawy stwierdzi, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, może ze względu na przepisy art. 5 ust. 1 i 2 odmówić udostępnienia informacji. Jeżeli organ zamiast wydania decyzji o odmowie załatwia sprawę w sposób negatywny w formie innej niż decyzja, tzn. nie udostępnia informacji, to naraża się na zarzut bezczynności organu. W sytuacji gdy organ, odmawiając udostępnienia informacji, nie wyda w tej sprawie decyzji na podstawie art. 16, wnioskodawca może domagać się wydania jej w formie skargi na bezczynność organu. Decyzja w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej powinna zawierać standardowe elementy wskazane w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, należy jednak pa-miętać, że zgodnie z art. 17 Ustawy uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie in-formacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 Ustawy, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W przypadku, w którym organ nie posiada informacji, o które wnioskował obywatel, zobo-wiązany jest mimo to do powiadomienia wnioskodawcy o tym fakcie. Forma udostępnienia informacji Przepisy przewidują, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić w sposób i w formie, które są zgodne z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dys-ponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, na to nie pozwalają. W związku z tym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić pisemnie wnio-skodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być niezwłocznie udostępniona. W takim przypadku jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Niekiedy pojawia się pytanie, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przesłany w postaci wiadomości e-mail, należy uznać za wiążący. Odpowiedzi na to pytanie udzielił m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w Wyroku z dnia 6 października 2021 r. (II SAB/Sz 84/21). Wskazał w nim, że warunkiem powstania po stronie organu władzy publicznej obowiązku udostępnienia określonej informacji publicznej jest skuteczne złożenie wniosku w tym przedmiocie. Jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to oznacza to, że dotarła ona do adresata. Odformalizowany tryb składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej wskazuje, że wykazanie skuteczności wniesienia żądania w tym przedmiocie do organu administracji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej wymaga jedynie potwierdzenia wysłania wniosku na oficjalny adres poczty elektronicznej organu. Za adres oficjalny uznać należy adres do kore-spondencji elektronicznej podany w Biuletynie Informacji Publicznej lub na oficjalnej stronie internetowej organu. Wprawdzie nie sposób wykluczyć, że nieodnotowanie przez organ wniosku przesłanego pocz-tą elektroniczną może być od niego niezależne, ponieważ może wynikać np. ze sposobu dzia-łania systemu do obsługi tego rodzaju korespondencji, którym posługuje się organ, ale oko-liczność ta nie zwalnia go z odpowiedzialności za niezałatwienie przedmiotowego wniosku w terminie. Skutki ewentualnych błędów czy nieprawidłowości w działaniu systemów służą-cych do komunikacji z organami (w tym poczty elektronicznej) nie mogą być przenoszone na korzystających z tych systemów, lecz obciążają organ. Opłata za udostępnienie informacji publicznej Ogólna zasada mówi, że udostępnianie informacji publicznej jest nieodpłatne. W drodze wy-jątku dopuszcza się możliwość pobrania opłaty za udostępnienie informacji w przypadku, gdy organ poniesie w związku z tym dodatkowe koszty. Artykuł 15 Ustawy określa, że dodatkowe koszty muszą być związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych dopuszczalne jest wyłącz-nie pobieranie opłaty odpowiadającej rzeczywistym kosztom (np. kopiowania dokumentów), a do kosztów tych nie wlicza się np. kosztów wykonywania pracy przez pracowników zobo-wiązanego podmiotu (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Sz 1006/07). Biuletyn Informacji Publicznej Stosownie do art. 8 Ustawy Biuletyn Informacji Publicznej to urzędowy publikator teleinfor-matyczny tworzony w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej. Na podstawie art. 9 ust. 2 Ustawy do prowadzenia własnej strony BIP są zobowiązane organy władzy publicznej oraz organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Obowiązek prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej spoczywa również na przedszkolach. Art. 8 ust. 3 Ustawy wyznacza minimalną treść BIP-u. Podmiot prowadzący może oczywiście zamieszczać na swojej stronie internetowej inne informacje, jeżeli uzna, że ich udostępnienie przyczyni się do polepszenia funkcjonowania podmiotu, czy też zwiększy rozwój społeczeń-stwa obywatelskiego. Nie jest jednakże możliwe umieszczenie na stronach BIP-u informacji niezwiązanych ze sprawami publicznymi, np. reklam. Struktura i wygląd strony BIP-u powinny być zgodne z przepisami Rozporządzenia w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej. Udostępnienie informacji publicznej w BIP-ie wyłącza obo-wiązek udostępniania takiej informacji na wniosek. W praktyce funkcjonowania przedszkola na jego stronie BIP-u powinny zostać zamieszczone: • statut, • dane o organach przedszkola, a także o osobach sprawujących poszczególne funkcje, • dane o majątku przedszkola, • ogłoszenie o naborze nowych pracowników, • informacje z zakresu zamówień publicznych, • dokumentacja związana z przeprowadzanymi kontrolami.