STAN PRAWNY NA 22 CZERWCA 2022 Rejestr umów Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, autor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz licznych publikacji z zakresu prawa oświatowego, prawa pracy, finansów publicznych i funkcjonowania samorządu terytorialnego, uznany prelegent i szkoleniowiec, wykładowca toruńskiej i bydgoskiej Wyższej Szkoły Bankowej, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, przez lata tworzył trzon Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2054 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), • Ustaw z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm.), • Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), • Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1233), • Ustawa z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fi-zycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1265), • Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2017 r. (I OSK 796/14), • Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r. (I OSK 3176/15). Od 1 lipca 2022 r. miał zacząć obowiązywać art. 34 ust. 1 pkt 12 oraz art. 34a Ustawy o finan-sach publicznych, nakładający na jednostki sektora finansów publicznych obowiązki związane z udostępnianiem danych w rejestrze umów. Data wejścia w życie nowego obowiązku jest już jednak nieaktualna, ponieważ 9 czerwca 2022 r. Sejm przyjął Ustawę o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw, która przesunęła datę utworzenia rejestru umów i zgodnie z aktualnym stanem prawnym powyższy obowiązek wejdzie w życie dopiero 1 stycznia 2024 r. Do wspomnianego wyżej rejestru umów mają trafić dane dotyczące umów zawieranych przez przedszkola samorządowe, które zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy o finansowaniu zadań oświa-towych są jednostkami budżetowymi i w związku z tym należą do sektora finansów publicz-nych. Rejestr ma być nowym narzędziem służącym jawności gospodarowania środkami pu-blicznymi. Jawność gospodarowania środkami publicznymi Artykuł 34 Ustawy o finansach publicznych wymienia już szereg narzędzi służących temu celowi. Zgodnie z tą regulacją zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez: 1) jawność debaty budżetowej w sejmie i senacie oraz debat budżetowych w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, 2) jawność debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa w sejmie i debat nad sprawozdaniami z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, 3) podawanie do publicznej wiadomości kwot dotacji, zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych oraz informacji o wykonaniu budżetu państwa za okresy mie-sięczne, 4) jawność debaty nad projektem uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego, 5) podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji dotyczących zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację, zasad i warunków świadczenia usług dla podmiotów uprawnionych, zasad odpłatności za świadczone usługi, 6) zapewnianie radnym danej jednostki samorządu terytorialnego dostępu do dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych, informacji o wynikach przeprowa-dzonych kontroli gospodarki finansowej oraz sprawozdania z wykonania planu audytu za rok poprzedni, 7) udostępnianie przez Narodowy Fundusz Zdrowia informacji o przychodach i kosztach oraz o świadczeniodawcach realizujących świadczenia opieki zdrowotnej, z którymi Fundusz zawarł umowy, o zakresie przedmiotowym umów oraz o sposobie ustalania ceny za zamówione świadczenia, 8) udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona do-tacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, lub którym została umorzona należność wobec jednostki sektora finansów publicznych, 9) udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek organizacyjnych należących do sektora finansów publicznych, 10) podejmowanie, w głosowaniu jawnym i imiennym, uchwał organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania środkami publicz-nymi, 11) podawanie do publicznej wiadomości treści planów działalności, sprawozdań z wyko-nania planów działalności oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej. 1 stycznia 2024 r. pojawi się w tym katalogu jeszcze pkt 12, zgodnie z którym zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi będzie realizowana przez udostępnianie umów. Cel wprowadzenia rejestru umów Jak wskazuje uzasadnienie do nowelizacji, w Ustawie o finansach publicznych szczególnie podkreślono konieczność zapewnienia jawności i przejrzystości finansów publicznych, a w art. 34 powyższej Ustawy wskazano poszczególne formy realizacji tej zasady. Wśród nich brakuje formy, która realnie pozwoliłaby na powiązanie zakresu zadań wykonywanych przez konkretną jednostkę sektora finansów publicznych ze sprawowaną przez nią gospodarką środkami publicznymi. Cel ten może realizować obowiązek publikacji rejestrów umów. Ważne! Rejestr umów jest instytucją zapewniającą jawność finansów publicznych znaną ustawodaw-stwom innych państw Europy, np. w Słowacji, gdzie funkcjonuje jeden centralny rejestr umów zawieranych przez odpowiedniki polskich jednostek sektora finansów publicznych, a brak publikacji umowy w centralnym rejestrze wstrzymuje jej obowiązywanie. Podobne rozwiązanie funkcjonuje w prawie czeskim. W obecnym stanie prawnym udostępnianie rejestrów umów odbywa się na podstawie przepi-sów Ustawy o dostępie do informacji publicznej – bądź to w trybie udostępnienia na wniosek, bądź (co jest szczególnie rzadką praktyką) poprzez publikację rejestru umów w BIP-ie danego podmiotu. Rejestry umów publikowane są w BIP-ach wielu podmiotów, tak szczebla central-nego, jak i samorządowego, ale nie jest to praktyka powszechna, a forma rejestru, jak i zakres udostępnianych informacji częstokroć znacznie się różnią, co utrudnia sprawowanie realnej kontroli gospodarowania finansami publicznymi przez obywateli. Dlatego też za pożądane uznano utworzenie rejestru zawieranych umów przez jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 34a Ustawy o dostępie do informacji publicznej, w brzmieniu, w jakim przepis ten będzie obowiązywał od 1 stycznia 2024 r., informacje zamieszczone w rejestrze umów dotyczą umów, które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie tejże Ustawy. Przepisy art. 5 ust. 1, 2 i 2a stosuje się odpowiednio. Zgodnie z tymi regulacjami: • prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach okre-ślonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajem-nic ustawowo chronionych, • prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy; ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, • prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach okre-ślonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji. W przedszkolu może mieć zastosowanie drugi z tych przypadków, czyli np. ograniczenie możliwości publikacji umowy z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Warto więc odnieść się do istniejącego orzecznictwa, aby ustalić zakres tego ograniczenia. Rejestr umów w kontekście orzecznictwa Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 18 lutego 2017 r. stwierdził, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publicz-ne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wtedy, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informa-cją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Prawo do informacji publicznej nie jest nieograniczone i podlega restrykcjom m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. O ile zatem dopuszczalne będzie udzielenie informacji na temat zarobków grupy pracowników (jeśli wniosek zostanie prawidłowo złożony), o tyle nie będzie dozwolone udzielenie informacji dotyczącej konkretnego pracownika – przy założeniu, że nie został on objęty obowiązkiem ujawnienia dochodów. Dyrektora jednostki niepublicznej, w przeciwieństwie do dyrektorów jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorial-nego, nie obejmuje się obowiązkiem ujawniania dochodów. Wyrok ten, odnoszący się do zasad udostępnienia informacji, z jednej strony powoduje, że umowy z nauczycielami lub pracownikami niepedagogicznymi powinny być wyłączone z obowiązku publikacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej, a z drugiej może wskazywać, że wysokość zarobków konkretnego dyrektora powinna być udostępniana. Podkreślić jednak należy, że informacja o zarobkach dyrektora nie oznacza obowiązku publikacji umowy z dy-rektorem. Umowa zawiera bowiem więcej elementów niż tylko wysokość zarobków, zatem publikacja jej założeń nie jest dopuszczalna. Uznać więc można, że udostępnieniu będą podlegać np. elementy umów zawieranych z do-stawcami mediów czy oprogramowania. W tym miejscu pojawia się jednak kolejne ograni-czenie, tym razem związane z koniecznością respektowania tajemnicy przedsiębiorstwa. Zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 Ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsię-biorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szcze-gólnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zaj-mującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Aby ustalić, jakich informacji przedsiębiorca, z którym przedszkole zawiera umowę, zastrzec nie może, należy ponownie odnieść się do orzecznictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził w Wyroku z dnia 2 lutego 2022 r., że przedsiębiorca nie może zastrzec tajemnicą przedsiębiorstwa informacji dotyczącej ceny, terminu wykonania zamówienia, okresu gwarancji, warunków płatności, nawet jeżeli dana umowa nie jest realizowana w ob-szarze zamówień publicznych, co wynika z ogólnej zasady jawności finansów publicznych, w tym m.in. jawności umów, których przedmiotem jest dyspozycja środkami publicznymi. Wyłączenie tych informacji z obszaru jawności podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma prawo uznać za niezastrzeżone, oceniając granice zastrzeżenia poczynionego przez przedsiębiorcę. W przeciwnym razie o dostępie do informacji publicznej, ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, decydowałby sam przedsiębiorca. Reasumując, niejawność umów gospodarczych zawieranych z przedszkolem można zastrzec tylko pod pewnymi wyjątkami – umowy cywilnoprawne, będące podstawą wydatkowania środków publicznych, nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, o ile w sprawie nie zostaną wykazane konkretne wartości przemawiające za utajnieniem tej informacji (Wyrok Woje-wódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2015 r.). Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 27 października 2017 r. stwierdził, że nie sposób podzielić stanowiska, w którym informacje w postaci umów cywilnoprawnych oraz faktur wystawionych przez podmioty gospodarcze w relacji z podmiotem publicznym są a priori „innymi informacjami posiadającymi wartość gospodarczą”, wyłączonymi z objęcia zasadą jawności bez potrzeby analizy tych dokumentów. Nie jest tu wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy mówiące, że informacje złożone w ofercie stanowią dla niego wartość gospodarczą. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyja-śnienie, dlaczego konkretne żądane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Informacje zawarte w rejestrze W rejestrze umów, zgodnie z 34a ust. 5 Ustawy o finansach publicznych, zamieszcza się in-formacje o umowach zawartych w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej, których wartość przedmiotu przekracza 500 zł. Rejestr umów obejmuje: • numer umowy – o ile taki nadano, • datę i miejsce zawarcia umowy, • okres obowiązywania umowy, • oznaczenie stron umowy, w tym przedstawicieli stron, • określenie przedmiotu umowy, • wartość przedmiotu umowy, • informacje o źródłach i wysokości współfinansowania przedmiotu umowy. Ważne! W rejestrze umów zamieszcza się informacje o uzupełnieniu lub zmianie umowy, rozwiązaniu za zgodą stron umowy, jak również informacje o odstąpieniu od umowy, jej wypowiedzeniu lub wygaśnięciu. Informacje zamieszcza się bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty zawarcia umowy. W przypadku wyłączenia jawności umowy podaje się zakres i podsta-wę prawną tego wyłączenia oraz wskazuje się organ lub osobę, które go dokonały, a w przy-padku, o którym mowa w art. 5 ust. 2 Ustawy – podmiot, w interesie którego go dokonano. Ważne! W rejestrze umów zamieszcza się informacje o umowach zawartych od dnia wejścia w życie nowych przepisów, czyli od 1 stycznia 2024 r., a dane do niego będzie wprowadzał, zgodnie z art. 34 a ust. 9 Ustawy o finansach publicznych, dyrektor przedszkola.