STAN PRAWNY NA 20 CZERWCA 2022 Rejestr umów Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, autor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz licznych publikacji z zakresu prawa oświatowego, prawa pracy, finansów publicznych i funkcjonowania samorządu terytorialnego, uznany prelegent i szkoleniowiec, wykładowca toruńskiej i bydgoskiej Wyższej Szkoły Bankowej, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, przez lata tworzył trzon Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2054 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), • Ustaw z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm.), • Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), • Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1233), • Ustawa z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1265), • Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2017 r. (I OSK 796/14), • Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r. (I OSK 3176/15). Od 1 lipca 2022 r. miał zacząć obowiązywać art. 34 ust. 1 pkt 12 oraz art. 34a Ustawy o finansach publicznych, nakładający na jednostki sektora finansów publicznych obowiązki związane z udostępnianiem danych do rejestru umów. Data wejścia w życie nowego obowiązku jest już jednak nieaktualna, ponieważ 9 czerwca 2022 r. Sejm przyjął Ustawę o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw, która zmodyfikowała datę utworzenia rejestru umów i zgodnie z aktualnym stanem prawnym powyższy obowiązek powstanie dopiero od 1 stycznia 2024 r. Do wspomnianego wyżej rejestru umów mają trafić dane dotyczące umów zawieranych przez szkoły samorządowe, które zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych są jednostkami budżetowymi i w związku z tym należą do sektora finansów publicznych, a więc dotyczy ich obowiązek publikacji danych w rejestrze umów. Rejestr ten ma być natomiast nowym narzędziem służącym jawności gospodarowania środkami publicznymi. Jawność gospodarowania środkami publicznymi Artykuł 34 Ustawy o finansach publicznych wymienia już szereg narzędzi służących dokładnie temu celowi, ponieważ zgodnie z tą regulacją zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez: 1. jawność debaty budżetowej w sejmie i senacie oraz debat budżetowych w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, 2. jawność debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa w sejmie i debat nad sprawozdaniami z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, 3. podawanie do publicznej wiadomości kwot dotacji, zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych oraz informacji o wykonaniu budżetu państwa za okresy miesięczne, 4. jawność debaty nad projektem uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego, 5. podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji dotyczących zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację, zasad i warunków świadczenia usług dla podmiotów uprawnionych, zasad odpłatności za świadczone usługi, 6. zapewnianie radnym danej jednostki samorządu terytorialnego dostępu do dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych, informacji o wynikach przeprowadzonych kontroli gospodarki finansowej oraz sprawozdania z wykonania planu audytu za rok poprzedni, 7. udostępnianie przez Narodowy Fundusz Zdrowia informacji o przychodach i kosztach oraz o świadczeniodawcach realizujących świadczenia opieki zdrowotnej, z którymi Fundusz zawarł umowy, o zakresie przedmiotowym umów oraz o sposobie ustalania ceny za zamówione świadczenia, 8. udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, lub którym została umorzona należność wobec jednostki sektora finansów publicznych, 9. udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek organizacyjnych należących do sektora finansów publicznych, 10. podejmowanie, w głosowaniu jawnym i imiennym, uchwał organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania środkami publicznymi, 11. podawanie do publicznej wiadomości treści planów działalności, sprawozdań z wykonania planów działalności oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej. Od 1 stycznia 2024 r. pojawi się w tym katalogu jeszcze pkt 12, zgodnie z którym zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez udostępnianie umów. Jaki jest cel wprowadzenia rejestru umów? Jak wskazuje uzasadnienie do nowelizacji, w Ustawie o finansach publicznych szczególnie podkreślono konieczność zapewnienia jawności i przejrzystości finansów publicznych, a w art. 34 powyższej Ustawy wskazano poszczególne formy realizacji tej zasady. Wśród nich brakuje formy, która realnie pozwoliłaby na powiązanie zakresu zadań wykonywanych przez konkretną jednostkę sektora finansów publicznych ze sprawowaną przez nią gospodarką środkami publicznymi. Cel ten może realizować obowiązek publikacji rejestrów umów. Ważne! Rejestr umów jest instytucją zapewniającą jawność finansów publicznych znaną ustawodawstwom innych państw Europy. Przykładowo, na Słowacji funkcjonuje jeden centralny rejestr umów zawieranych przez odpowiedniki polskich jednostek sektora finansów publicznych, a brak publikacji umowy w centralnym rejestrze wstrzymuje jej obowiązywanie. Podobne rozwiązanie funkcjonuje w prawie czeskim. W dotychczasowym stanie prawnym udostępnianie rejestrów umów odbywa się na podstawie przepisów Ustawy o dostępie do informacji publicznej – bądź to w trybie udostępnienia na wniosek, bądź (co jest szczególnie rzadką praktyką) poprzez publikację rejestru umów w BIP danego podmiotu. O ile rejestry umów publikowane są w BIP-ach wielu podmiotów, tak szczebla centralnego, jak i samorządowego, to nie jest to praktyka powszechna, a forma rejestru, jak i zakres udostępnianych informacji częstokroć znacznie się różni i utrudnia sprawowanie realnej kontroli gospodarowania finansami publicznymi przez obywateli. Dlatego też za pożądane uznano utworzenie rejestru zawieranych umów przez jednostki sektora finansów publicznych i stosowne przepisy ustrojowe dodaje się w tym celu w Ustawie o finansach publicznych. Zgodnie z art. 34a powyższej Ustawy, w brzmieniu, w jakim przepis ten będzie obowiązywać od 1 stycznia 2024 r., informacje zamieszczone w rejestrze umów dotyczą umów, które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co istotne, przepisy art. 5 ust. 1, 2 i 2a powyższej Ustawy stosuje się odpowiednio. Zgodnie z tymi regulacjami: • prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, • prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy; ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, • prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji. W praktyce pracy szkoły może mieć zastosowanie drugi z tych przypadków, czyli przykładowo ograniczenie możliwości publikacji umowy z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Warto zatem tu odnieść się do istniejącego orzecznictwa, aby ustalić zakres tego ograniczenia. Rejestr umów w kontekście orzecznictwa Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 18 lutego 2017 r. stwierdził, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Prawo do informacji publicznej nie jest zatem nieograniczone i podlega restrykcjom m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. O ile zatem dopuszczalne będzie udzielenie informacji na temat zarobków grupy pracowników (o ile wniosek zostanie prawidłowo złożony), o tyle udzielenie informacji dotyczącej konkretnego pracownika już nie – o ile nie został on objęty obowiązkiem ujawnienia dochodów. Dyrektora jednostki niepublicznej natomiast nie obejmuje się obowiązkiem ujawniania dochodów, w przeciwieństwie do dyrektorów jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Wyrok ten, odnoszący się do zasad udostępnienia informacji, z jednej strony powoduje, że umowy z nauczycielami lub pracownikami niepedagogicznymi powinny być wyłączone z obowiązku publikacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej, a z drugiej może wskazywać, że wysokość zarobków konkretnego dyrektora powinna być udostępniana. Podkreślić jednak należy, że informacja o zarobkach dyrektora nie oznacza obowiązku publikacji umowy z dyrektorem. Umowa zawiera bowiem więcej elementów niż tylko wysokość zarobków, zatem publikacja jej założeń nie jest dopuszczalna. Uznać zatem można, że udostępnieniu będą przykładowo podlegać elementy umów zawieranych z dostawcami mediów czy oprogramowania. Tu jednak ponownie należy zwrócić uwagę na ograniczenie, tym razem związane z koniecznością respektowania tajemnicy przedsiębiorstwa. Zgodnie z treścią z art. 11 ust. 2 Ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Zatem ponownie należy odnieść się do orzecznictwa, aby ustalić, jakich informacji przedsiębiorca, z którym szkoła zawiera umowę, zastrzec nie może. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w Wyroku z dnia 2 lutego 2022 r. stwierdził, że „przedsiębiorca nie może zastrzec tajemnicą przedsiębiorstwa informacji dotyczącej ceny, terminu wykonania zamówienia, okresu gwarancji, warunków płatności, nawet jeżeli dana umowa nie jest realizowana w obszarze zamówień publicznych, co wynika z ogólnej zasady jawności finansów publicznych, w tym m.in. jawności umów, których przedmiotem jest dyspozycja środkami publicznymi. Wyłączenie tych informacji z obszaru jawności podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma prawo uznać za niezastrzeżone, oceniając granice zastrzeżenia poczynionego przez przedsiębiorcę. W przeciwnym razie o dostępie do informacji publicznej, ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, decydowałby sam przedsiębiorca”. Reasumując, tylko wyjątkowo można zastrzec niejawność umów gospodarczych zawieranych ze szkołą – umowy cywilnoprawne będące podstawą wydatkowania środków publicznych nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, o ile w sprawie nie zostaną wykazane konkretne wartości przemawiające za utajnieniem tej informacji (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w Wyroku z dnia 12 sierpnia 2015 r.). Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 27 października 2017 r. stwierdził, że „nie sposób podzielić stanowiska, że informacje w postaci umów cywilnoprawnych oraz faktur wystawionych przez podmioty gospodarcze w relacji z podmiotem publicznym są a priori „innymi informacjami posiadającymi wartość gospodarczą”, wyłączonymi z objęcia zasadą jawności bez potrzeby analizy tych dokumentów. Nie jest tu wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje złożone w ofercie stanowią dla niego wartość gospodarczą. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne żądane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża”. Jakie informacje powinny znaleźć się w rejestrze? W rejestrze umów, zgodnie z 34a ust. 5 Ustawy o finansach publicznych, zamieszcza się informacje o umowach zawartych w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej, których wartość przedmiotu przekracza 500 zł. Rejestr umów obejmuje: • numer umowy – o ile taki nadano, • datę i miejsce zawarcia umowy, • okres obowiązywania umowy, • oznaczenie stron umowy, w tym przedstawicieli stron, • określenie przedmiotu umowy, • wartość przedmiotu umowy, • informacje o źródłach i wysokości współfinansowania przedmiotu umowy. Ważne! W rejestrze umów zamieszcza się informacje o uzupełnieniu lub zmianie umowy, rozwiązaniu za zgodą stron umowy, jak również informacje o odstąpieniu od umowy, jej wypowiedzeniu lub wygaśnięciu. Informacje w rejestrze umów zamieszcza się bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty zawarcia umowy. W przypadku wyłączenia jawności umowy w rejestrze podaje się zakres wyłączenia, podstawę prawną wyłączenia jawności oraz wskazuje się organ lub osobę, które dokonały wyłączenia, a w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 2, podmiot, w interesie którego dokonano wyłączenia jawności. Ważne! W rejestrze umów zamieszcza się informacje o umowach zawartych od dnia wejścia w życie nowych przepisów, czyli od 1 stycznia 2024 r., a dane do niego będzie wprowadzał dyrektor szkoły, zgodnie z art. 34 a ust. 9 Ustawy o finansach publicznych.