STAN PRAWNY NA 20 CZERWCA 2022 Rozpatrywanie skarg na dyrektora przez radę gminy Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, autor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz licznych publikacji z zakresu prawa oświatowego, prawa pracy, finansów publicznych i funkcjonowania samorządu terytorialnego, uznany prelegent i szkoleniowiec, wykładowca toruńskiej i bydgoskiej Wyższej Szkoły Bankowej, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, przez lata tworzył trzon Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm.), • Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), • Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. z 2002 r. Nr 5 poz. 46). Formalne zasady rozpatrywania skarg określa w Skargach i wnioskach (dział VIII) Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 221 tego aktu zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania skarg i wniosków do organów pań-stwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu. Przepis ten odwołuje się do art. 63 Konstytucji RP, w myśl którego każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Skarga a wniosek O tym, czy pismo jest skargą, czy wnioskiem, decyduje nie forma zewnętrzna pisma, lecz jego treść. Skarga na dyrektora nie musi więc określać wprost, że jest skargą na dyrektora, istotne jest natomiast to, czy zawiera zarzut pod adresem jego działań. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r. (II GSK 905/15) wskazuje, że nie jest rzeczą organu, lecz strony, formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu lub wywołać składanym wnioskiem. W przypadku niejednoznaczności pisma kluczowa jest ocena intencji strony, gdyż to ona jest dysponentem przysługujących jej uprawnień do inicjowania postępowania. W takiej sytuacji powinnością organu będzie doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie strony do sprecyzowania jej żądań. Organ właściwy do rozpatrywania skarg Organy właściwe do rozpatrywania skarg wskazuje art. 229 Kodeksu postępowania admini-stracyjnego, stosownie do którego w przypadku rozpatrywania skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest nim, jeżeli przepisy szczególne nie mówią inaczej, rada gminy. Za kie-rownika gminnej jednostki organizacyjnej należy w kontekście tej regulacji uznać właśnie dyrektora przedszkola. Rozbieżności interpretacyjne w tym zakresie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do Wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r. (I OSK 1593/06). Przedmiot skargi Według art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także prze-wlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w Postanowieniu z dnia 9 lipca 2012 r. (VII SA/Wa 1427/12), stwierdził, że użyte w art. 227 sformułowanie „w szczególności” ozna-cza, iż przedmiotem skargi mogą być także inne okoliczności w nim niewymienione, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu. Tego typu skarga ma charakter powszechny i przysługuje w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego. Na brak ograniczeń w przedmiocie skargi wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 3 stycznia 2013 r. (I OSK 1762/12), dodając, że osoba wnosząca skargę powinna wskazać jedynie przedmiot swojego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Ważne! W praktyce skarga może dotyczyć organizacji pracy jednostki, zachowania dyrektora w czasie kontaktu z rodzicami, przestrzegania zasad sanitarnych, przestrzegania zasad odbierania dziecka, naruszenia zasad kontaktu rozwiedzionych rodziców z dzieckiem itd. Uzasadnienia skargi Brak ograniczeń w zakresie przedmiotu skargi nie oznacza, że rada przyjmie każdą skargę jako uzasadnioną, skarga musi mieć bowiem solidne podstawy. Jeżeli strona wnosząca skargę do rady gminy podniesie w niej określone okoliczności, to zadaniem rady będzie dokonanie ich oceny, czyli przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zanim jeszcze uchwała w sprawie skargi trafi pod obrady rady gminy. Należy zauważyć, że uchwała jest już wynikiem prac np. komisji rady gminy, której zadaniem jest wyjaśnienie okoliczności podniesionych w skardze. Komisja dokonuje wyjaśnień, a następnie – w zależności od osiągniętych rezultatów – uznaje skargę za zasadną lub niezasadną, przygotowując projekt uchwały, idący w kierunku jednego z tych rozwiązań, przy czym nieprzyjęcie uchwały w sprawie uznania skargi za niezasadną nie oznacza uznania zasadności skargi. Prace rady gminy Zanim przygotowany zostanie projekt uchwały, trwają prace rady gminy na sprawą, do której zastosowanie mają regulacje Rozporządzenia RM z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organi-zacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Zgodnie z § 9 tego aktu jeżeli rozpa-trzenie skargi lub wniosku wymaga uprzedniego zbadania i wyjaśnienia sprawy, organ wła-ściwy do rozpatrzenia skargi lub wniosku zbiera niezbędne materiały. Może w tym celu zwró-cić się do innych organów o przekazanie niezbędnych materiałów i wyjaśnień. W praktyce gminnej rada, za pośrednictwem komisji ds. oświaty, zwraca się do wydziału oświaty działającego w urzędzie gminy, którego zadaniem jest przygotowanie wstępnego sta-nowiska w sprawie skargi. Komisja rady gminy wyłaniana jest ze składu rady (grona radnych), która siłą rzeczy musi w wielu przypadkach opierać się na ustaleniach poczynionych przez wydziały urzędu gminy. Na tym etapie dyrektor może być już proszony o złożenie wyjaśnień w sprawie, ale wyłącznie wtedy, gdy nie da się jej rozstrzygnąć na podstawie zgromadzonej dokumentacji. Często bowiem to dokumenty świadczą najlepiej za dyrektorem. Za przykład może tu posłużyć skarga na nieudzielenie dziecku pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Jeżeli dyrektor ma do dyspozycji korespondencję z rodzicami, z której wynika, że pomoc taka była oferowana, to nie sposób uznać takiej skargi za zasadną. Postępowanie w sprawie skargi nie kończy się na etapie prac komisji oświaty. Niezbędne jest podjęcie uchwały przez radę gminy. Komisja formułuje swoje zalecenia, na podstawie których przygotowywany jest projekt uchwały. Ostateczną decyzję w sprawie rozpoznania skargi podejmuje natomiast rada gminy. Obecność dyrektora na sesji rady gminy Dyrektor może zostać zaproszony na sesję rady i poproszony o złożenie dodatkowych wyja-śnień. Uczestniczenie w sesji umożliwi mu przedstawienie swoich racji. Samorządowe ustawy ustrojowe przyznają każdemu zainteresowanemu prawo wstępu na sesję. Art. 11b ust. 2 Ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania za-dań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Prawo wstępu obejmuje oczywiście również dyrektora przedszkola. O ile jednak w przypadku posiedzenia komisji rewizyjnej lub innej komisji doraźnej można wywieść obowiązek składania przez dyrektora wyjaśnień, o tyle nie sposób tego uczynić w przypadku sesji. Dyrektor ma jedynie takie prawo. Warto pamiętać, że nawet w przypadku gdy został już przygotowany projekt uchwały stwierdzającej zasadność skargi, dyrektor może swoimi wyjaśnieniami w trakcie sesji wpłynąć na ostateczną treść uchwały. Rada gminy nie dysponuje żadnymi instrumentami, którymi mogłaby zmusić dyrektora do udziału w sesji. Opisany sposób procedowania powinien wynikać ze statutu gminy. Wykonanie uchwały Uznanie skargi za zasadną nie wywołuje jeszcze żadnych szczególnych, natychmiastowych konsekwencji po stronie dyrektora. Organ wykonawczy jednostki samorządu, czyli np. wójt gminy, może wziąć pod uwagę tezy zawarte w uchwale i wyciągnąć konsekwencje służbowe wobec dyrektora, których rodzaj może zależeć wyłącznie od rodzaju przewinienia, jakiego dyrektor się dopuścił. To jednak tylko możliwość, wójt bowiem może uchwałę całkowicie zignorować, jeżeli nie zgadza się z jej tezami. Wójt, prawidłowo wykonując uchwałę, w zależności od naruszenia, którego dopuścił się dy-rektor, może skierować wniosek o nałożenie kary dyscyplinarnej do komisji dyscyplinarnej właściwej ds. nauczycieli, samodzielnie nałożyć karę porządkową lub obniżyć przyszłą oceny pracy dyrektora, jeżeli takie działanie będzie zasadne. Rodzaj konsekwencji, jakie organ wy-konawczy wyciągnie w stosunku do dyrektora, zależy o popełnionego czynu.