STAN PRAWNY NA 10 MAJA 2022 Polityka antykorupcyjna w przedszkolu niepublicznym Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, autor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz licznych publikacji z zakresu prawa oświatowego, prawa pracy, finansów publicznych i funkcjonowania samorządu terytorialnego, uznany prelegent i szkoleniowiec, wykładowca toruńskiej i bydgoskiej Wyższej Szkoły Bankowej, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, przez lata tworzył trzon Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1671 ze zm.), • Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodar-czej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2399 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), • Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2345 ze zm.). Celem każdej polityki antykorupcyjnej jest zapobieganie wykorzystywaniu pełnionej funkcji do osiągnięcia określonych korzyści (a w przypadku wystąpienia takiej sytuacji – karanie), które nie muszą być rozumiane jako korzyści majątkowe. Niemniej to właśnie korzyści tego rodzaju, otrzymywane w zamian za określone działania, są najczęściej kojarzone z działaniami o charakterze korupcyjnym. W systemie prawnym nie istnieje odrębny akt, którego celem byłoby zapobieganie korupcji. Pewne rozwiązania można natomiast odnaleźć w przepisach niektórych ustaw. Regulacją naj-częściej kojarzoną z przeciwdziałaniem korupcji jest Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, która określa ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej m.in. przez kierowników jednostek organizacyjnych gminy, do których zaliczamy dyrektorów gminnych przedszkoli. Ustawa nie obejmuje osób fizycznych prowadzących niepubliczne jednostki oraz osób wcho-dzących w skład organów zarządzających osobami prawnymi prowadzącymi niepubliczne przedszkola. Fakt ten w żaden sposób nie przesądza o tym, że w przedszkolach niepublicz-nych polityka antykorupcyjna nie jest potrzebna. Warto zauważyć, że jako podstawę prawną przyjmowania polityk antykorupcyjnych samorzą-dowe jednostki oświatowe przyjmują często regulację art. 69 ust. 1 pkt 3 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, stosownie do której zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków kierownika jednostki sektora finansów publicznych. Zaliczamy do niego samorządowe przedszkola, po-nieważ są jednostkami budżetowymi, a więc podmiotami wymienionymi w art. 9 Ustawy. Zobowiązane zostały one do prowadzenia kontroli zarządczej, wymagającej wprowadzenia aktów dotyczących przestrzegania promowanych w jednostce standardów etycznych. Elementem kontroli jest polityka antykorupcyjna. Zgodnie ze standardami kontroli zarządczej przestrzeganie wartości etycznych jest jednym z elementów funkcjonującego w jednostce środowiska wewnętrznego. Standardy wskazują, że osoby zarządzające i pracownicy powinni być świadomi przyjętych w niej wartości etycznych i przestrzegać ich przy wykonywaniu powierzonych zadań. Osoby zarządzające powinny również wspierać i promować przestrzeganie wartości etycznych, dając dobry przykład codziennym postępowaniem i podejmowanymi decyzjami. Dyrektor jednostki oświatowej, tworząc kodeks etyki, może posiłkować się szczegółowymi wymaganiami zawartymi w wytycznych do samooceny kontroli finansowej z 2007 r., wśród których sformułowano ogólne cechy charakterystyczne kodeksu etyki, np.: • w kodeksie wskazano, jakie zachowanie uważane jest za wzorcowe lub jakie zacho-wanie uważane jest za niewłaściwe w określonych sytuacjach, • zapisy kodeksu odnoszą się np. do właściwego wykorzystania zasobów, przyjmowania prezentów, kontaktów ze stronami postępowania, należytej staranności zawodowej, • w kodeksie wskazano przypadki konfliktu interesów, • zapisy kodeksu są sformułowane w sposób, który można uznać za zrozumiały dla ogó-łu pracowników, • zapisy kodeksu przyjętego w jednostce nie są sprzeczne z zapisami innych kodeksów etyki obowiązujących w jednostce, np. kodeksu etyki służby cywilnej, • znajomość kodeksów etyki obowiązujących w jednostce jest okresowo potwierdzana przez pracowników, • pracownicy rozumieją, jakie zachowanie jest właściwe, a jakie niewłaściwe, jakie konsekwencje może spowodować niewłaściwe zachowanie, a także jakie działania na-leży podjąć, jeżeli staną się świadomi niewłaściwego zachowania. Z wytycznych do samooceny kontroli zarządczej wynika również konieczność samego wpro-wadzenia kodeksu. Zawarte w ankietach samooceny pytania odnoszą się bowiem bezpośred-nio do wartości etycznych. Pytania ankietowe mogą być następujące: • Czy pracownicy są informowani o zasadach etycznego postępowania? • Czy wie Pani/Pan, jak należy się zachować w przypadku, gdy będzie Pani/Pan świad-kiem poważnych naruszeń zasad etycznych obowiązujących w jednostce? Z kolei ankieta samooceny dla pracowników może zawierać pytania: • Czy wie Pani/Pan, jakie zachowania pracowników uznawane są w jednostce za niee-tyczne? • Czy wie Pani/Pan, jak należy się zachować w przypadku, gdy będzie Pani/Pan świad-kiem poważnych naruszeń zasad etycznych obowiązujących w jednostce? • Czy Pani/Pana zdaniem osoby na stanowiskach kierowniczych przestrzegają i promują własną postawą i decyzjami etyczne postępowanie? Skoro jednak kontrola zarządcza dotyczy wyłącznie jednostek sektora finansów publicznych i nie może stanowić podstawy dla polityki antykorupcyjnej w przedszkolu niepublicznym, należy gdzie indziej szukać odpowiedzi na pytanie, czy w tego typu placówkach dokument taki przyjąć, odwołując się np. do regulacji Ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, która w art. 1 ust. 3a zawiera definicję korupcji. Jest nią czyn: • polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu przez jakąkolwiek osobę, bezpośrednio lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści osobie pełniącej funkcję publiczną dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za dzia-łanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu jej funkcji, • polegający na żądaniu lub przyjmowaniu przez osobę pełniącą funkcję publiczną, bez-pośrednio lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby albo na przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich ko-rzyści w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu jej funkcji, • popełniany w toku działalności gospodarczej, obejmującej realizację zobowiązań względem władzy (instytucji) publicznej, polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu, bezpośrednio lub pośrednio, osobie kierującej jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych lub pracującej w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki, jakichkolwiek nienależnych korzyści, dla niej samej lub na rzecz ja-kiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie, • popełniany w toku działalności gospodarczej obejmującej realizację zobowiązań względem władzy (instytucji) publicznej, polegający na żądaniu lub przyjmowaniu bezpośrednio lub pośrednio przez osobę kierującą jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych lub pracującą w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jed-nostki jakichkolwiek nienależnych korzyści bądź przyjmowaniu propozycji lub obiet-nicy takich korzyści, dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie. Na pierwszy rzut oka wydaje się, że sytuacje spełniające znamiona korupcji nie mogą wystąpić w przedszkolu niepublicznym. Warto jednak spojrzeć na art. 1 ust. 4 Ustawy, zgodnie z którym działalnością godzącą w interesy ekonomiczne państwa, w rozumieniu Ustawy, jest każde zachowanie mogące spowodować w mieniu: • jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicz-nych, • jednostki niezaliczanej do sektora finansów publicznych otrzymującej środki publiczne, • przedsiębiorcy z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. – znaczną szkodę w rozumieniu art. 115 § 7 Ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, czyli szkodę o wartości mienia przekraczającej 200 tys. zł. Przedszkole niepubliczne jest tu jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych, ale otrzymującą środki publiczne w postaci dotacji z budżetu samorządowego. Dysponuje środ-kami publicznymi, dlatego istnieje wbrew pozorom możliwość pojawienia się sytuacji poten-cjalnie korupcyjnej, choćby w postaci narażenia placówki na straty w wysokości otrzymywa-nej dotacji. Nie ma przeszkód, aby w przedszkolu niepublicznym przyjąć politykę antykorupcyjną i nie musi ona dotyczyć wyłącznie zapobiegania szkodom skutkującym zmniejszeniem należnej dotacji. Przyjmowane w samorządowych jednostkach oświatowych kodeksy etyki dotyczą bowiem sytuacji znacznie mniej korupcjogennych, np. otrzymywania przez nauczycieli upo-minków z okazji Dnia Edukacji Narodowej. Politykę antykorupcyjną można przyjąć w drodze zarządzenia dyrektora. Nie ma przy tym znaczenia, czy nazwiemy ją polityką, czy kodeksem etyki. Pamiętać jednak należy, że o ile można wykazać, przez przywołane wyżej analogie, że tego typu dokument jest potrzebny, o tyle nie istnieje regulacja, która wymagałaby wprost jego przyjęcia w przedszkolu niepu-blicznym.