STAN PRAWNY NA 4 MAJA 2022 Zapewnianie dowozu dzieciom przedszkolnym w świetle ustalania sieci przedszkoli Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, autor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz licznych publikacji z zakresu prawa oświatowego, prawa pracy, finansów publicznych i funkcjonowania samorządu terytorialnego, uznany prelegent i szkoleniowiec, wykładowca toruńskiej i bydgoskiej Wyższej Szkoły Bankowej, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, przez lata tworzył trzon Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), • Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2019 r. poz. 502 ze zm.). Ustalenie sieci przedszkoli oraz zapewnienie dowozu dzieciom korzystającym z wychowania przedszkolnego to obowiązki gminy ściśle ze sobą związane. Od gęstości sieci zależy bowiem, dla których dzieci i w jakim czasie gmina będzie musiała zorganizować dowóz. Zgodnie z art. 31 ust. 6 Ustawy Prawo oświatowe dzieci w wieku od trzech do pięciu lat mają prawo (ale nie obowiązek) do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego. Obo-wiązek natomiast wynika z art. 31 ust. 4 Ustawy Prawo oświatowe i dotyczy wyłącznie dzieci w wieku sześciu lat, które muszą odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkol-nego. Jego spełnianie podlega egzekucji administracyjnej. Z reguły nie wszyscy rodzice decydują się na posłanie do przedszkola swoich dzieci już w wieku od trzech do pięciu lat, niemniej gmina musi być na to gotowa i sprostaniu tego za-dania służy przygotowanie odpowiedniej sieci przedszkoli. Sieć przedszkoli Zgodnie z art. 32 ust. 1 Ustawy Prawo oświatowe rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Mimo że jej uchwała wydana w tej sprawie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzę-dowym, uchwalona w ten sposób sieć przedszkoli nie jest aktem prawa miejscowego. Naczel-ny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r. (I OSK 1450/18) zauważył, że ma ona charakter deklaratoryjny, tzn. stwierdza jedynie stan istniejący w dacie wejścia w ży-cie uchwały. Uchwała w sprawie sieci przedszkoli nie ustanawia więc nowego stanu prawnego, nie tworzy np. nowego przedszkola, oddziału przedszkolnego czy innej formy wychowania przedszkol-nego, w związku z czym nie ma charakteru konstytutywnego. Publikacja w dzienniku jest pewnego rodzaju fikcją, zgodnie z którą zakłada się, że akt dotarł do odpowiedniego kręgu odbiorców, tj. rodziców dzieci, dzięki czemu mogli się z nim zapoznać. Uchwała w sprawie sieci przedszkoli nie może z uwagi na art. 39 ust. 7a Ustawy Prawo oświatowe tworzyć nowych lokalizacji prowadzenia zajęć. W przypadku placówek prowa-dzonych przez jednostki samorządu terytorialnego tworzenie i likwidacja innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi ich przekształ-cenie. Procedura taka zakłada podjęcie dwóch uchwał, w tym uchwały rozpoczynającej pro-cedurę, podejmowanej co najmniej pół roku przed terminem przekształcenia, oraz powiado-mienie rodziców i kuratora o zamiarze utworzenia innych lokalizacji prowadzenia zajęć, rów-nież co najmniej pół roku przed terminem przekształcenia. Obecnie wyjątek od tej procedury wynika wyłącznie z art. 51 Ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który mówi, że w celu zapewnienia kształcenia i wychowania dzieciom lub uczniom będącym obywatelami Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny, mogą być tworzone inne lokalizacje prowadzenia zajęć dydaktycznych, wycho-wawczych i opiekuńczych podporządkowane organizacyjnie szkołom lub przedszkolom. Do tworzenia i likwidacji innych lokalizacji prowadzenia zajęć w myśl ust. 2 nie stosuje się przepisów dotyczących przekształcenia, a utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć podporządkowanej szkole prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub przed-szkolu prowadzonemu przez jednostkę samorządu terytorialnego następuje w drodze uchwały organu stanowiącego tej jednostki, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinia jest wydawana w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wniosku o jej wydanie. Nadal jest to procedura przekształcenia, choć w uproszczonej postaci, przewidziana dla dzieci z Ukrainy. Stanowi regulację inną niż uchwała w sprawie sieci przedszkoli. Według art. 32 ust. 3 Ustawy Prawo oświatowe sieć przedszkoli i oddziałów przedszkolnych powinna zapewniać dzieciom zamieszkałym na obszarze gminy możliwość korzystania z wy-chowania przedszkolnego. Droga dziecka spełniającego obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego i dziecka pięcioletniego z domu do publicznego przedszkola, oddziału przed-szkolnego w publicznej szkole podstawowej, publicznej innej formy wychowania przedszkol-nego, niepublicznego przedszkola, o którym mowa w art. 17 ust. 1 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, oddziału przedszkolnego w niepublicznej szkole podstawowej, o którym mowa w art. 19 ust. 1 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, albo niepublicznej innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 21 ust. 1 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w których gmina zapewniła tym dzieciom warunki spełniania tego obo-wiązku oraz realizacji prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego, nie powinna przekraczać 3 km. Sieć przedszkoli może uwzględniać także placówki niepubliczne, a dokładnie przedszkola pobierające dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, wybra-ne w konkursie ofert organizowanym przez wójta. Opinia kuratora Zgodnie z art. 32 ust. 4 Ustawy Prawo oświatowe ustalenie sieci następuje po uzyskaniu pozy-tywnej opinii kuratora oświaty o zgodności tej sieci z warunkami określonymi w ust. 3. Kurator bierze pod uwagę, czy sieć zapewnia możliwość korzystania przez dzieci z wychowania przedszkolnego. Stosownie do Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2020 r. (I OSK 75/20) kurator oświaty nie może, bez przekroczenia przewidzianej ustawą ingerencji, wydać negatywnej opinii z przyczyn innych niż określone w art. 32 ust. 3 Ustawy Prawo oświatowe. Sąd stwierdził ponadto, że opinia kuratora oświaty dotycząca sieci przedszkoli powinna obejmować nie tylko to, czy wszystkie dzieci mają zapewnione miejsca w placówkach wy-chowania przedszkolnego, ale również czy zapewnienie tych miejsc odbyło się zgodnie z przepisami Ustawy Prawo oświatowe, które zakładają równy dostęp wszystkich dzieci uprawnionych i podlegających obowiązkowi odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego do tych placówek, przy zapewnieniu możliwości wyboru pomiędzy poszczególnymi formami. Uchwała w sprawie sieci szkół wymienia wszystkie przedszkola składające się na sieć, przy-wołując ich nazwy. Nie mogą być one dowolne, lecz zgodne z wymogami Rozporządzenia MEN z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i pu-blicznych przedszkoli, które wskazuje, że nazwa przedszkola powinna zawierać: • określenie „Przedszkole”, • numer porządkowy przedszkola wyrażony cyfrą arabską, jeżeli w danej miejscowości jest więcej niż jedno przedszkole, • imię przedszkola, jeżeli je nadano, • nazwę miejscowości, w której siedzibę ma przedszkole. Ponadto w przypadku przedszkola specjalnego i integracyjnego nazwa powinna zawierać od-powiednio określenie: „Specjalne” i „Integracyjne”, a w przypadku placówki ogólnodostępnej z oddziałami specjalnymi i placówki ogólnodostępnej z oddziałami integracyjnymi – odpo-wiednio: „z Oddziałami Specjalnymi” i „z Oddziałami Integracyjnymi”. Zgodnie z Rozporządzeniem nazwa: • przedszkola specjalnego i przedszkola ogólnodostępnego z oddziałami specjalnymi oraz szkoły specjalnej i szkoły ogólnodostępnej z oddziałami specjalnymi może za-wierać określenie rodzaju niepełnosprawności odpowiednio dzieci lub uczniów, • przedszkola wchodzącego w skład zespołu zawiera nazwę tego zespołu, • przedszkola specjalnego wchodzącego w skład specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego zawiera, oprócz nazwy tego przedszkola, nazwę ośrodka. Zapewnienie dowozu W myśl art. 32 ust. 5 Ustawy Prawo oświatowe jeżeli droga dziecka z domu do przedszkola przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami ko-munikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Gmina może zorganizować dzie-ciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu także w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku (art. 32 ust. 7 Ustawy Prawo oświatowe). Są to regulacje ustawowe, które nie wymagają podjęcia uchwały przez radę gminy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w Wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r. (II SA/Rz 390/19), gmina jest uprawniona, na podstawie art. 32 ust. 7 Ustawy Prawo oświatowe, do zorganizowania w sensie faktycznym (jako zadanie własne fakultatywne) bez-płatnego transportu i opieki dzieciom w czasie przewozu do przedszkola. Nie istnieje nato-miast podstawa do podejmowania w tym zakresie uchwały, która stanowiłaby akt prawa miej-scowego. Obowiązkiem gminy, o czym mówi z kolei art. 32 ust. 6, jest również zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowa-niem przedszkolnym – na podstawie art. 31 ust. 2 (dzieci posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego) – bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Co należy rozumieć pod pojęciem „najbliższego przedszkola”? Wojewódzki Sąd Administra-cyjny w Rzeszowie w Wyroku z dnia 17 sierpnia 2021 r. (II SA/Rz 644/21) stwierdził, że np. dla dziecka ze spektrum autyzmu najbliższą placówką będzie nie tyle ta, która znajduje się najbliżej miejsca jego zamieszkania, ile przede wszystkim ta, która zapewni w najpełniejszy sposób realizację zaleceń wynikających z posiadanego przez dziecko orzeczenia. W uzasad-nieniu do Wyroku można przeczytać, że w orzecznictwie sądowym ugruntowała się już taka interpretacja pojęcia, przy czym oceny tego, która placówka może zaoferować najkorzystniej-sze warunki kształcenia dziecka z konkretnym rodzajem niepełnosprawności, dokonuje się na podstawie treści wydanego dziecku przez specjalistów orzeczenia. Rodzice mogą wskazać przedszkole, które w ich ocenie jest „najbliższe”, ale to nie oznacza, że gmina musi się z tym wyborem zgodzić, pod warunkiem jednak, że odmowa przychylenia się do wniosku rodziców będzie obiektywnie uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w Wyroku z dnia 8 lipca 2020 r. (II SA/Bd 5/20) zauważył, że trudno oczekiwać, aby organy orzekające były zobowiązane do akceptacji wyboru rodziców. Regulacja art. 32 ust. 6 Ustawy Prawo oświatowe mówi bowiem wyraźnie o placówce „najbliższej”, a nie placówce „wskazanej przez rodziców dziecka”.