STAN PRAWNY NA 11 LUTEGO 2022 Zasady funkcjonowania szkolnej stołówki Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz licznych publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082), • Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm.), • Rozporządzenie nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE z 2004 r. ze zm.), • Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. (I OSK 1450/08). Zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 1 Prawa oświatowego w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, szkoła może zorganizować stołówkę. Należy tu zwrócić uwagę na kilka specyficznych cech tej regulacji. Przede wszystkim odczytywana wprost dotyczy ona wyłącznie szkół, ale nie dotyczy przedszkoli. Nie oznacza to jednak, że przedszkola nie mają obowiązku organizowania stołówki, bowiem w ich wypadku stosować należy regulację art. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, zgodnie z którym ilekroć w przepisach tej Ustawy jest mowa o szkole bez bliższego określenia, trzeba przez to rozumieć także przedszkole. Przepis art. 106 nie określa bliżej szkoły, do którego ma się odnosić, czyli nie wskazuje przykładowo, że jego regulacje powinno się stosować wyłącznie do szkół podstawowych czy liceów. Dlatego też uznać należy, że posługuje się on pojęciem szkoły bez bliższego określania, a zatem ma zastosowanie również do przedszkoli. Druga ważna kwestia to sprawa obowiązku utworzenia stołówki lub też jego braku. Prawo oświatowe w art. 106 ust. 1 stanowi, że szkoła „może” zorganizować stołówkę. Jeżeli więc przepis ten stosuje się również do przedszkoli, to wydawać by się mogło, że one też mogą, ale nie muszą stołówki tworzyć. Taka interpretacja wydaje się logiczna, ale na przeszkodzie ku jej zastosowaniu stoi orzecznictwo. W szczególności należy tu przytoczyć Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r., w którym sąd ten stwierdził, że „(…) organizowanie stołówki szkolnej nie jest obowiązkowe, natomiast organizowanie wyżywienia w przedszkolach jest konieczne ze względu na wiek pozostawianych tam dzieci. Te i inne różnice przemawiają jednak za zastosowaniem art. 3 pkt 1 uso. przy interpretowaniu art. 67a uso. Zakładanie i prowadzenie zarówno publicznych przedszkoli, jak i szkół zgodnie z art. 5 ust. 5 uso. należy do zadań własnych gminy. Trudno przyjąć, że ustawodawca w sposób zamierzony i celowy postawił w gorszej sytuacji rodziców dzieci w wieku przedszkolnym, którzy nie mogą uchylić się od opłaty za wyżywienie dzieci, naliczanej w sposób mniej korzystny, od sytuacji rodziców w wieku szkolnym, gdzie żywienie nie jest obowiązkowe, a do obliczania opłat stosuje się obostrzenia zawarte w art. 67a uso.”. Ważne! Niekonsekwencję ustawodawcy stanowi fakt, że z jednej strony Ustawa wskazuje, iż rolą stołówki jest prawidłowa realizacja zadań opiekuńczych, jakie wykonuje szkoła, a z drugiej – nie nakłada na szkołę kategorycznego obowiązku organizowania stołówki, dopuszcza więc sytuację, w której realizacja funkcji opiekuńczej szkoły zostanie ograniczona. Z kolei tylko Wyrok wskazuje, że przedszkola mają obowiązek prowadzenia stołówki, powołując się na wiek dzieci, pomimo tego, że brzmienie regulacji dotyczących stołówek jest inne i nie wprowadza obowiązku ich organizowania. Należy tu jednocześnie zaznaczyć, że przywołany Wyrok został wydany jeszcze podczas obowiązywania Ustawy o systemie oświaty, ale jest uznawany za obowiązujący, bowiem wprowadzone od tego czasu Prawo oświatowe nie zmieniło regulacji dotyczących stołówek. Konsekwencją przywołanego stanowiska sądów jest jednak często spotykane rozróżnienie między obowiązkami szkół i przedszkoli dotyczącymi dostosowania posiłków do specyficznych potrzeb dzieci. Istnieje bowiem pogląd, zgodnie z którym skoro przedszkole ma obowiązek zapewnienia posiłków dla każdego dziecka, to musi również dostosować jakość tego posiłku do specyficznych potrzeb dzieci, np. jeżeli chodzi o uczulenia na konkretne produkty żywnościowe. Jeżeli natomiast szkoła jest jednostką, która nie ma już obowiązku zorganizowania stołówki i posiłków dla wszystkich dzieci, to nie ma też obowiązku respektować specyficznych potrzeb żywnościowych konkretnego ucznia. Stanowisko takie można jednak poddać krytyce. Gdyby bowiem uznać je za słuszne, wówczas całkowicie niepotrzebny w Prawie oświatowym byłby przepis art. 155 tego aktu, czyli regulacja, według której w celu zapewnienia dziecku podczas pobytu w publicznym przedszkolu, oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, publicznej szkole i publicznej placówce odpowiedniej opieki, odżywiania oraz metod opiekuńczo-wychowawczych, rodzic dziecka przekazuje dyrektorowi przedszkola, szkoły lub placówki uznane przez niego za istotne dane o stanie zdrowia, stosowanej diecie i rozwoju psychofizycznym dziecka. Przepis ten nakazuje zatem rodzicom przekazać szkole informacje dotyczące m.in. stosowanej przez dziecko diety. Szkoła uzyskuje informacje na ten temat, bowiem tak nakazuje ustawodawca, więc nie sposób uznać, że informacje te nie mają żadnego dalszego zastosowania. Jest to niemożliwe przede wszystkim z uwagi na fakt, że przepis ten wyraźnie stanowi, w jakim celu informacje te są pozyskiwane, a celem tym jest zapewnienie dziecku odpowiedniego odżywiania. Informacje na temat stosowanej diety muszą znaleźć praktyczne zastosowanie w szkole, a jest nim właśnie konieczność dostosowania oferty posiłków do wymagań konkretnego ucznia. Nie można zatem uznać, że szkoła gwarantuje wyłącznie jeden zestaw posiłków, a wyborem rodziców jest jedynie korzystanie z takiej oferty lub nie. Jeżeli uczeń ma specyficzne potrzeby, wynikające choćby z uczulenia na konkretne produkty, to informacja przekazana przez rodziców służy właśnie temu, aby stołówka szkolna była w stanie dostosować się do wymogów danego ucznia. Tylko taka interpretacja wyjaśnia, po co właściwie jest art. 155 w Prawie oświatowym i dlaczego nakazuje rodzicom informować szkołę o stosowanej przez dziecko diecie. Ważne! Szkoła nie ma obowiązku organizować stołówki dla uczniów, ale jeżeli już to robi, to stołówka ta powinna uwzględniać specyficzne potrzeby uczniów. Bezpieczeństwo posiłków Oczywiście bezpieczeństwo posiłków powinno również wynikać z wdrożenia systemu HACCP. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 41 Ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia system HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Points) to system analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli – postępowanie mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa żywności przez identyfikację i oszacowanie skali zagrożeń z punktu widzenia wymagań zdrowotnych żywności oraz ryzyka wystąpienia zagrożeń podczas przebiegu wszystkich etapów produkcji i obrotu żywnością; system ten ma także na celu określenie metod eliminacji lub ograniczania zagrożeń oraz ustalenie działań korygujących. Regulacja art. 59 Ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nakłada natomiast na podmioty działające na rynku spożywczym obowiązek spełnienia wymagań zawartych w Rozporządzeniu nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. To Rozporządzenie nakłada właśnie obowiązek opracowania i wdrożenia systemu HACCP, obejmującego: • określanie wszelkich zagrożeń, którym należy zapobiec, które trzeba wyeliminować lub ograniczyć do akceptowalnych poziomów, • określanie krytycznych punktów kontroli w działaniu lub działaniach, w których kontrola jest konieczna do zapobieżenia lub wyeliminowania zagrożenia lub do ograniczenia go do akceptowalnych poziomów, • ustanowienie limitów krytycznych w punktach kontroli krytycznej, które oddzielają poziom akceptowalny od nieakceptowalnego w celu zapobieżenia, wyeliminowania lub ograniczenia zidentyfikowanych zagrożeń, • ustanowienie i wprowadzenie w życie skutecznych procedur monitorowania w krytycznych punktach kontroli, • ustanowienie działań naprawczych, gdy monitoring wykazuje, że krytyczny punkt kontroli jest poza kontrolą, • ustanowienie procedur, które powinny być regularnie wykonywane, w celu sprawdzenia, czy środki wyszczególnione w lit. a)–e) działają skutecznie, oraz • ustanowienie dokumentów i archiwów proporcjonalnych do charakteru i rozmiaru przedsiębiorstwa sektora spożywczego w celu wykazania skutecznego stosowania środków wyszczególnionych w lit. a)–f). Spełnienie wymagań określonych w rozdziale XII załącznika II do Rozporządzenia nr 852/2004 jest potwierdzane dokumentacją o przeprowadzonych szkoleniach lub udzielonym instruktażu osobom wykonującym prace przy produkcji lub w obrocie żywnością oraz osobom odpowiedzialnym za wdrożenie i stosowanie zasad systemu HACCP w jednostce. Ustalenie zasad korzystania i odpłatności za posiłki Stosownie do regulacji art. 106 ust. 2 Prawa oświatowego korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Zgodnie z ust. 3 tej regulacji warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Fakt, iż dyrektor ustala zasady korzystania ze stołówki oraz wysokość odpłatności za posiłki w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, nie może oznaczać, że zostanie on pozbawiony realnego wpływu na ustalanie wskazanych treści, jeżeli zostaną one określone wyłącznie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ważne! W praktyce zasady i wysokość odpłatności za posiłki powinny zostać ustalone w drodze zarządzenia dyrektora, a więc aktu wewnętrznego danej szkoły, aby jednak obowiązek „porozumienia” z organem prowadzącym został dopełniony, dyrektor powinien przedstawić organowi prowadzącemu projekt takiego zarządzenia i uwzględnić ewentualne uwagi, jakie organ prowadzący do tego projektu zgłosi, zwłaszcza te o charakterze ekonomicznym, czyli odnoszące się bezpośrednio do ustalanej wysokości opłat. Wynika to z faktu, iż szkoła jako jednostka budżetowa jedynie wykonuje budżet samorządowy, a nie działa w celu osiągania własnych zysków, zatem kalkulacja kosztów posiłków powinna uwzględnić uwagi organu wykonawczego JST odpowiedzialnego za przygotowanie i wykonywanie budżetu. Regulacja art. 106 ust. 4 Ustawy Prawo oświatowe w sposób istotny ogranicza wysokość opłaty, jaka może być pobierana od uczniów szkoły za posiłki oferowane w jej stołówce. Przepis ten wskazuje bowiem, że do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Oznacza to w praktyce, że uczniowie ponoszą wyłącznie koszty składników niezbędnych do przygotowania posiłku, natomiast pozostałe koszty muszą być pokrywane przez szkołę w ramach jej planu finansowego. Jest to jednocześnie powód, dla którego wysokość opłat za posiłki oraz warunki korzystania ze stołówki należy ustalić w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Przywołany przepis, wprowadzając ograniczenie wysokości opłat wyłącznie do uczniów, pozwala bowiem na przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą dopuszczalne jest korzystanie z posiłków oferowanych przez szkolną stołówkę również przez nauczycieli i innych pracowników szkoły, ale w wypadku tych osób niezbędne jest pobranie opłaty w pełnej wysokości, czyli obejmującej nie tylko koszty składników, lecz także koszty przygotowania posiłków. Nie jest więc dopuszczalne przyjęcie zasady, według której również nauczyciele i inne osoby ponoszą wyłącznie koszty składników niezbędnych do przygotowania posiłku. Taka zasada powodowałaby bowiem, że koszty utrzymania stołówki zostałyby w całości przerzucone na szkołę, czyli w praktyce na organ prowadzący, który przekazuje środki niezbędne do prowadzenia szkoły z własnego budżetu. Ważne! Organ prowadzący może zwolnić rodziców albo pełnoletniego ucznia z całości lub części opłat: • w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny, • w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych. Zwolnienie takie nie ma charakteru powszechnego, czyli decyzja o nim jest podejmowana w każdym indywidualnym przypadku. Ponieważ podejmowanie decyzji w przypadku dużych jednostek samorządu mogłoby być utrudnione z uwagi na wielość spraw, organ prowadzący może upoważnić dyrektora szkoły do udzielania zwolnień z opłat za posiłki.