STAN PRAWNY NA 14 PAŹDZIERNIKA 2021 Rozszerzenie odpowiedzialności dyrektora Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz licznych publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082), • Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1444 ze zm.). Na stronie Rządowego Centrum Legislacji dostępny jest Projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw, datowany na 15 czerwca 2021 r., dodający do Prawa oświatowego przepisy karne, rozszerzające dotychczasową odpowiedzialność dyrektora jednostki systemu oświaty. Projekt zakłada dodanie do Ustawy Prawo oświatowe Rozdziału 10, zwierającego jedną nową regulację – art. 188a, czyli wspomniany przepis karny. Zgodnie z ust. 1 tej regulacji kto, kierując jednostką organizacyjną wymienioną w art. 2 pkt 1–8, przekracza swoje uprawnienia lub nie dopełnia obowiązków w zakresie opieki lub nadzoru nad małoletnim, czym działa na szkodę tego małoletniego, podlega karze pozbawienia wolności do lat trzech. Według ust. 2, wprowadzającego typ kwalifikowany przestępstwa, jeżeli następstwem czynu określonego w ust. 1 są śmierć małoletniego, ciężki uszczerbek na jego zdrowiu lub doprowadzenie małoletniego do obcowania płciowego lub do poddania się innej czynności seksualnej albo do wykonania takiej czynności, sprawca podlega karze pozbawienia wolności od trzech miesięcy do lat pięciu. Wspomniane w tej regulacji jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 1–8 to prawie wszystkie jednostki oświatowe, które objęte są regulacją tej Ustawy: • przedszkola, • szkoły, • placówki oświatowo-wychowawcze, w tym szkolne schroniska młodzieżowe, umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego, • placówki kształcenia ustawicznego oraz centra kształcenia zawodowego, umożliwiające uzyskanie i uzupełnienie wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych, • placówki artystyczne – ogniska artystyczne umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień artystycznych, • poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne, • młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze, • placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. Projekt nie obejmie jedynie jednostek wskazanych w art. 2 pkt 9–11 Prawa oświatowego, czyli placówek doskonalenia nauczycieli, bibliotek pedagogicznych i kolegiów pracowników służb społecznych. Dyrektorzy pozostałych jednostek oświatowych będą podlegali odpowiedzialności karnej wskazanej w tym Projekcie, jeżeli stanie się on obowiązującym prawem. Uzasadnienie do zapisów Projektu Zgodnie z uzasadnieniem do projektu „(…) ma on na celu spenalizowanie czynów polegających na przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków w zakresie opieki lub nadzoru nad małoletnimi przez osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi zapewniającymi ten nadzór i opiekę. Należy bowiem podjąć niezwłoczne działania legislacyjne zmierzające do zlikwidowania luki prawnej powodującej bezkarność ww. osób, które kierując placówką i odpowiadając za opiekę nad dziećmi, nie realizują prawidłowo swoich obowiązków, działając na szkodę małoletnich”. Uzasadnienie wskazuje również, że „(…) przepis art. 68 Prawa oświatowego jest podstawowym (choć nie jedynym) przepisem Ustawy określającym zakres zadań i kompetencji dyrektora szkoły (placówki) publicznej oraz obszar jego odpowiedzialności (rozumianej jako podstawa oceny, czy dyrektor w sposób prawidłowy realizuje obowiązki na powierzonym mu stanowisku, i ewentualnego zastosowania adekwatnych do tego sankcji). Kierowanie szkołą (placówką) oznacza zatem różne czynności organizacyjne i kierownicze dyrektora, które podejmuje on w stosunku do pracowników szkoły lub placówki jako ich przełożony służbowy, uczniów (wychowanków) w ramach tzw. władztwa zakładowego, przez które należy rozumieć pewien specjalny rodzaj władzy (uprawnień) wobec korzystających z działalności szkoły lub placówki uczniów i wychowanków. Muszą oni podporządkować się poleceniom dyrektora i nauczycieli, które są uwarunkowane zarówno celami działalności szkoły lub placówki, jak i nawiązanym wskutek powstania obowiązku edukacyjnego oraz przyjęcia dziecka do szkoły stosunkiem administracyjnoprawnym, a także innych organów szkoły lub placówki (rady pedagogicznej, rady szkoły lub placówki, samorządu uczniowskiego, rady rodziców)”. Według uzasadnienia „(…) osoby, które kierując daną jednostką, odpowiadają jednocześnie za opiekę nad dziećmi, są odpowiedzialne za bezpieczeństwo podopiecznych i pracowników placówki, powinny podejmować samodzielne decyzje dotyczące organizacji pracy w placówce w zgodzie z oczekiwaniami pracowników i standardami świadczonych usług, a także w zakresie realizacji usług w placówce i oceny pracowników, a także podopiecznych. Działalność osoby kierującej jednostką sprawującą pieczę nad dziećmi nie jest ograniczona wyłącznie do wykonywania czynności zarządczych i administracyjnych, ale związana jest również z szeroko pojętym sprawowaniem opieki nad dziećmi”, a „Potrzeba podjęcia niezwłocznych działań legislacyjnych wynika także z ostatnich doniesień (w tym szeroko dyskutowanych w mediach) dotyczących braku odpowiedzialności za krzywdę, jakiej w różnego rodzaju placówkach, powołanych do opieki i nadzoru nad dziećmi, doświadczają przebywający w nich wychowankowie. Przykładowo wskazać należy na sprawę dotyczącą niepublicznego punktu przedszkolnego prowadzonego w miejscowości pod Łodzią, gdzie miało dochodzić do wielokrotnego krzywdzenia dzieci przez małoletniego, który podstępem doprowadzać miał wychowanków do poddawania się czynnościom seksualnym. Prokuratura umorzyła postępowanie prowadzone w stosunku do osoby kierującej punktem przedszkolnym, uzasadniając, że osoba ta nie jest funkcjonariuszem publicznym i nie może podlegać odpowiedzialności karnej za niedopełnienie obowiązków, a tym samym działanie na szkodę interesu małoletniego”. Projektodawcy podnoszą, że obecne rozwiązania prawne nie regulują kwestii odpowiedzialności karnej osób kierujących jednostkami objętymi systemem oświaty za czyny związane z przekroczeniem uprawnień lub niedopełnieniem obowiązków w zakresie opieki i nadzoru nad małoletnimi. Odpowiedzialność karną w odniesieniu do funkcjonariuszy publicznych statuuje art. 231 § 1 Ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, „(…) brak jest natomiast przepisu przewidującego możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności osoby kierującej niepubliczną jednostką organizacyjną sprawującą pieczę nad małoletnimi”. Uwagi krytyczne do Projektu Takie uzasadnienie do Projektu zostało skrytykowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który w swojej opinii wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniami ujętymi w Projekcie, a odnoszącymi się do istnienia luki w prawie skutkującej całkowitą bezradnością aparatu państwowego i wymiaru sprawiedliwości w kwestii ochrony małoletnich przed czynami zasługującymi na społeczne potępienie i jednoczesną represję karną. Rzecznik wskazał, że dyrektorzy szkół i innych placówek wychowawczo-oświatowych, za czyny zabronione popełnione z pokrzywdzeniem małoletnich, podlegają już bowiem odpowiedzialności karnej na zasadach ogólnych, wynikających z Kodeksu karnego. Przykładem penalizacji wzmiankowanego w treści wszystkich projektowanych przepisów karnych „działania na szkodę małoletniego” niech będzie art. 160 § 1 i 2 k.k. statuujący odpowiedzialność karną za narażenie człowieka (zatem także małoletniego) na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, gdyż niebezpieczeństwo takie niewątpliwie można zaklasyfikować jako „szkodę na osobie”. Wątpliwości RPO budzą również obszerne odniesienie się w uzasadnieniu Projektu do normy prawnej z art. 231 k.k. i akcentowanie rozbieżności orzeczniczych (co szczególnie istotne – przez pryzmat orzeczeń sądów administracyjnych) w materii statusu funkcjonariusza publicznego czy rozbieżności pojęciowej funkcjonariusza publicznego i osoby wykonującej funkcje publiczne – dla uzasadnienia nieadekwatności tego przepisu karnego do kwestii ujętej w projekcie. Zdaniem RPO podobne rozbieżności można usunąć nie poprzez projekt przepisów karnych, lecz poprzez wniosek o rozstrzygnięcie rozbieżności w wykładni prawa przez Sąd Najwyższy. Rzecznik zwrócił też uwagę na stosowanie w Projekcie zwrotów nieostrych i niejednoznacznych, bowiem o ile zwrot „przekracza swoje uprawnienia lub nie dopełnia obowiązków w zakresie opieki lub nadzoru nad małoletnim” pojawiający się w każdym z projektowanych przepisów wydaje się kalką z art. 231 k.k., to już zwrot „działanie na szkodę małoletniego” rodzi obawy o zbyt duże pole do interpretacji. Z takim zdaniem RPO należy się zgodzić, bowiem pojęcie „działanie na szkodę” może być rozumiane bardzo szeroko, a w sytuacji gdy nie zostało w żaden sposób przez ustawodawcę zdefiniowane, powstaje możliwość zakwalifikowania wielu typów czynów jako działanie na szkodę. Jest to sytuacja niedopuszczalna, bowiem przepis karny powinien w miarę możliwości nie prowadzić do podobnych problemów interpretacyjnych. Uwagi krytyczne do Projektu zgłosił także Prokurator Krajowy, w którego opinii czytamy, że przypisanie odpowiedzialności za popełnienie kwalifikowanego typu przestępstwa w konstrukcji zaproponowanej w Projekcie w wielu wypadkach może okazać się niemożliwe lub znacznie utrudnione z uwagi na brak możliwości wykazania adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy przekroczeniem uprawnień lub niedopełnieniem obowiązków a następstwem. Innymi słowy, doprowadzenie do skazania z opisywanej regulacji może być znacznie utrudnione, bowiem wymagałoby wykazania, że przykładowo uszczerbek na zdrowiu małoletniego wynikał z przekroczenia uprawnień dyrektora. Udowodnienie takiego związku przyczynowego może być istotnie utrudnione. Projekt został skrytykowany również przez Związek Nauczycielstwa Polskiego, który podniósł, że zgodnie z treścią § 4 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach. Ponadto w myśl § 28 tego Rozporządzenia przepisy karne zamieszcza się tylko w przypadku, gdy naruszenie przepisów ustawy nie kwalifikuje się jako naruszenie przepisów Kodeksu karnego, Kodeksu karnego skarbowego lub Kodeksu wykroczeń, a czyn wymagający zagrożenia karą jest związany tylko z treścią tej ustawy. Jeżeli istnieje już regulacja kodeksowa wprowadzająca dany zakaz karny, jego powtórne (choćby bardziej szczegółowe) wprowadzenie jest zbędne. ZNP przywołał tu art. 231 § 1 i 3 oraz art. 160 § 1 i 2 Ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny. Regulacja art. 231 została wspomniana we wcześniej cytowanym uzasadnieniu do Projektu, natomiast art. 160 § 1 k.k., przywołany już we wcześniej przytoczonej opinii RPO, stanowi, że kto naraża człowieka na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, podlega karze pozbawienia wolności do lat trzech. Zgodnie z § 2 tej regulacji jeżeli na sprawcy ciąży obowiązek opieki nad osobą narażoną na niebezpieczeństwo, podlega on karze pozbawienia wolności od trzech miesięcy do lat pięciu. ZNP stwierdził też, że wprowadzenie do Ustawy Prawo oświatowe normy w postaci art. 188a ust. 1 ma na celu wprowadzenie odpowiedzialności nacechowanej subiektywną i wartościującą oceną działań dyrektora – w oderwaniu od zobiektywizowanych instrumentów prawnych. Na takie niebezpieczeństwo zwrócił uwagę Sąd Okręgowy w Olsztynie w Wyroku z dnia 2 lipca 2018 r., VII Ka 342/18 (LEX nr 2555864), stwierdzając, że art. 231 k.k. może być używany w sposób instrumentalny, gdy nie można postawić dyrektorowi innych zarzutów karnych. Sąd Okręgowy w wyroku uniewinniającym dyrektora szkoły podniósł, że analiza stawianych zarzutów dowodziła, że tak od strony przedmiotowej, jak i podmiotowej, nie można było czynów zarzucanych oskarżonym zakwalifikować na innej podstawie prawnej niż tylko na podstawie art. 231 k.k. Związek wskazał zatem, że istnieje poważnie niebezpieczeństwo podobnie instrumentalnego wykorzystywania art. 188a ust. 1 do pociągania do odpowiedzialności karnej dyrektorów, którzy nie będą wystarczająco podlegli zewnętrznym wytycznym odnośnie ich działań. Ponadto ZNP przywołał fakt, iż dyrektorzy z racji zaniedbań w wykonywanych funkcjach podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej, określonej w art. 75–85z Ustawy Karta nauczyciela, jak również mogą być odwołani z funkcji kierowniczej bez wypowiedzenia na podstawie art. 66 ust. 1 Ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe np. w sytuacji negatywnej oceny pracy, negatywnej oceny wykonywania zadań kierowniczych, złożenia wniosku o odwołanie przez kuratora oświaty czy też w tzw. przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Uznać więc można, że odpowiedzialność dyrektora jako zarządzającego jednostką organizacyjną systemu oświaty jest już uregulowana w szeregu aktów prawnych, w tym jak najbardziej mamy tu też do czynienia z odpowiedzialnością karną. Nie ma zatem w chwili obecnej konieczności wprowadzania nowej regulacji dotyczącej tej materii. Warto natomiast wspomnieć, że zdaniem ZNP Projekt ma na celu wprowadzenie instytucji pozaprawnego i pozamerytorycznego wywierania nacisku na działania podejmowane w ramach czynności zarządczych przez dyrektora szkoły. Niezależnie od oceny, czy taki jest faktyczny cel utworzenia Projektu, bez wątpienia został on poddany szerokiej krytyce – możliwe jest, że zdanie organizacji przywołanych wyżej zostanie wzięte pod uwagę przy ustalaniu jego ostatecznej treści.