STAN PRAWNY NA 3 WRZEŚNIA 2021 Rozszerzenie zakresu odpowiedzialności dyrektora Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082), • Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1444 ze zm.), • Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Na stronie Rządowego Centrum Legislacji udostępniony został projekt Ustawy o zmianie usta-wy Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw, datowany 15 czerwca 2021 r., który zakła-da dodanie do Rozdziału 10 Prawa oświatowego nowego przepisu karnego – art. 188a – rozszerzającego dotychczasową odpowiedzialność dyrektora jednostki systemu oświaty. Zgodnie z ust. 1 tej regulacji kto, kierując jednostką organizacyjną wymienioną w art. 2 pkt 1–8, przekracza swoje uprawnienia lub nie dopełnia obowiązków w zakresie opieki lub nadzoru nad małoletnim, czym działa na szkodę tego małoletniego, podlega karze pozbawienia wolności do lat trzech. Natomiast w myśl ust. 2, który wprowadza typ kwalifikowany przestępstwa, jeżeli następstwem czynu określonego w ust. 1 jest śmierć małoletniego, ciężki uszczerbek na jego zdrowiu lub doprowadzenie małoletniego do obcowania płciowego lub do poddania się innej czynności seksualnej albo do wykonania takiej czynności, sprawca podlega karze pozbawienia wolności od trzech miesięcy do lat pięciu. Jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 1–8 to prawie wszystkie jednostki oświato-we objęte regulacją tej Ustawy, wśród których znajdują się również przedszkola. Dyrektorzy będą podlegali odpowiedzialności karnej wskazanej w projekcie, jeżeli stanie się on obowią-zującym prawem. Uzasadnienie do projektu W uzasadnieniu do projektu poinformowano, że „(...) ma on na celu spenalizowanie czynów polegających na przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków w zakresie opieki lub nadzoru nad małoletnimi przez osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi zapewniają-cymi ten nadzór i opiekę. Należy bowiem podjąć niezwłoczne działania legislacyjne zmierza-jące do zlikwidowania luki prawnej powodującej bezkarność ww. osób, które kierując pla-cówką i odpowiadając za opiekę nad dziećmi, nie realizują prawidłowo swoich obowiązków, działając na szkodę małoletnich”. Wspominając o istnieniu „luki prawnej”, projektodawca odesłał do konkretnego przypadku, jaki miał miejsce w niepublicznym punkcie przedszkolnym prowadzonym w miejscowości pod Łodzią, gdzie „(...) miało dochodzić do wielokrotnego krzywdzenia dzieci przez małoletniego, który podstępem doprowadzać miał wychowanków do poddawania się czynnościom seksualnym. Prokuratura umorzyła postępowanie pro-wadzone w stosunku do osoby kierującej punktem przedszkolnym, uzasadniając, że osoba ta nie jest funkcjonariuszem publicznym i nie może podlegać odpowiedzialności karnej za nie-dopełnienie obowiązków, a tym samym działanie na szkodę interesu małoletniego”. Obecne rozwiązania prawne – zdaniem pomysłodawców projektu – nie regulują kwestii od-powiedzialności karnej osób kierujących jednostkami objętymi systemem oświaty za czyny związane z przekroczeniem uprawnień lub niedopełnieniem obowiązków w zakresie opieki i nadzoru nad małoletnimi. Odpowiedzialność karną w odniesieniu do funkcjonariuszy pu-blicznych określa art. 231 § 1 Kodeksu karnego, natomiast brakuje „(...) przepisu przewidują-cego możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności osoby kierującej niepubliczną jednostką organizacyjną sprawującą pieczę nad małoletnimi”. Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich Takie uzasadnienie do projektu zostało skrytykowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który w swojej opinii wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniami ujętymi w projekcie, a odnoszącymi się do istnienia luki w prawie, skutkującej całkowitą bezradnością aparatu państwowego i wymiaru sprawiedliwości w kwestii ochrony małoletnich przed czynami za-sługującymi na społeczne potępienie i jednoczesną represję karną. Rzecznik wskazał, że dy-rektorzy szkół i innych placówek wychowawczo-oświatowych za czyny zabronione popełnio-ne z pokrzywdzeniem małoletnich podlegają już odpowiedzialności karnej na zasadach ogól-nych wynikających z Kodeksu karnego. O penalizacji wzmiankowanego w treści wszystkich projektowanych przepisów karnych „działania na szkodę małoletniego” mówi art. 160 § 1 i 2 Kodeksu karnego, statuujący odpo-wiedzialność karną za narażenie człowieka (zatem także małoletniego) na bezpośrednie nie-bezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, gdyż niebezpieczeństwo takie niewątpliwie można zaklasyfikować jako „szkodę na osobie”. Wątpliwości Rzecznika budzi również obszerne odniesienie się do normy prawnej z art. 231 k.k. i akcentowanie rozbieżności orzeczniczych (przez pryzmat orzeczeń sądów administra-cyjnych – co szczególnie istotne) w materii statusu funkcjonariusza publicznego czy rozbież-ności pojęciowej funkcjonariusza publicznego i osoby wykonującej funkcje publiczne – dla uzasadnienia nieadekwatności tego przepisu karnego wobec kwestii ujętej w projekcie. Jego zdaniem podobne rozbieżności można usunąć nie poprzez projekt przepisów karnych, lecz poprzez wniosek o rozstrzygnięcie rozbieżności w wykładni prawa przez Sąd Najwyższy. Rzecznik zwrócił też uwagę na stosowanie w projekcie zwrotów nieostrych i niejednoznacz-nych. O ile bowiem zwrot „przekracza swoje uprawnienia lub nie dopełnia obowiązków w zakresie opieki lub nadzoru nad małoletnim”, pojawiający się w każdym z projektowanych przepisów, wydaje się kalką z art. 231 k.k., to już sformułowanie „działanie na szkodę mało-letniego” rodzi obawy związane ze zbyt dużym polem do interpretacji. Z taką oceną należy się zgodzić. W sytuacji gdy nie zostało ono w żaden sposób przez ustawodawcę zdefiniowane, powstaje możliwość uznania wielu rodzajów czynów za działanie na szkodę. Jest to sytuacja niedopuszczalna. Przepis karny nie powinien prowadzić do podobnych problemów interpreta-cyjnych. Stanowisko Prokuratora Krajowego Uwagi krytyczne do projektu zgłosił również Prokurator Krajowy, w którego opinii czytamy, że przypisanie odpowiedzialności za popełnienie kwalifikowanego typu przestępstwa w kon-strukcji zaproponowanej w projekcie w wielu wypadkach może okazać się niemożliwe lub znacznie utrudnione z uwagi na brak możliwości wykazania adekwatnego związku przyczy-nowego pomiędzy przekroczeniem uprawnień lub niedopełnieniem obowiązków a następ-stwem, np. w postaci uszczerbku na zdrowiu małoletniego. Stanowisko ZNP Projekt został oceniony krytycznie przez Związek Nauczycielstwa Polskiego, który podniósł argument odsyłający do treści § 4 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „zasad techniki prawodawczej”, zgodnie z którym „(...) ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach”. Ponadto w myśl § 28 „(...) przepisy karne zamieszcza się tylko w przypadku, gdy naruszenie przepisów ustawy nie kwalifikuje się jako naruszenie przepisów Kodeksu karnego, Kodeksu karnego skarbowego lub Kodeksu wykroczeń, a czyn wymagający zagrożenia karą jest związany tylko z treścią tej ustawy” . Jeżeli istnieje już regulacja kodeksowa (art. 231 § 1 i 3 k.k. oraz art. 160 § 1 i 2 k.k. ) wpro-wadzająca dany zakaz karny, jego powtórne (choćby bardziej szczegółowe) wprowadzenie jest zbędne. Dodanie do Prawa oświatowego normy w postaci art. 188a ust. 1 – zauważył ZNP – ma na celu wprowadzenie odpowiedzialności nacechowanej subiektywną i wartościującą oceną działań dyrektora – w oderwaniu od zobiektywizowanych instrumentów prawnych. Na tego rodzaju niebezpieczeństwo zwrócił uwagę Sąd Okręgowy w Olsztynie w Wyroku z dnia 2 lipca 2018 r. (VII Ka 342/18), stwierdzając, że art. 231 k.k. może być używany w sposób instrumentalny, gdy nie można postawić dyrektorowi innych zarzutów karnych. W wyroku uniewinniającym dyrektora szkoły podniósł, że analiza stawianych zarzutów dowodziła, że tak od strony przedmiotowej, jak i podmiotowej nie można było czynów zarzucanych oskar-żonemu zakwalifikować na innej podstawie prawnej niż tylko na podstawie art. 231 k.k. ZNP stwierdził więc, że istnieje poważnie niebezpieczeństwo podobnie instrumentalnego wy-korzystywania art. 188a ust. 1 w pociąganiu do odpowiedzialności karnej dyrektorów, którzy nie będą wystarczająco podlegli zewnętrznym wytycznym odnośnie do ich działań. Ponadto przywołał również fakt, iż dyrektorzy z racji zaniedbań w wykonywanych funkcjach podlega-ją odpowiedzialności dyscyplinarnej określonej w art. 75–85z Karty nauczyciela, a także mogą być odwołani z funkcji kierowniczej bez wypowiedzenia na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa oświatowego, np. w sytuacji negatywnej oceny pracy czy wykonywania zadań kierowniczych, złożenia wniosku o odwołanie przez kuratora oświaty lub też w tzw. przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Podsumowanie Uznać można, że odpowiedzialność dyrektora jako zarządzającego jednostką organizacyjną systemu oświaty jest już uregulowana w szeregu aktów prawnych, w przypadku których ma-my już do czynienia z odpowiedzialnością karną. Nie ma w chwili obecnej konieczności wprowadzania nowej regulacji dotyczącej tej materii. Warto podkreślić, za stanowiskiem ZNP, że projekt ma na celu wprowadzenie instytucji pozaprawnego i pozamerytorycznego wywie-rania nacisku na działania podejmowane w ramach czynności zarządczych przez dyrektora placówki. Niezależnie od tego, czy jest to faktyczny cel utworzenia projektu, został on poddany szero-kiej krytyce, w związku z czym istnieje możliwość uwzględnienia uwag krytycznych przy ustalaniu jego ostatecznej treści.