STAN PRAWNY NA 23 LIPCA 2021 Projekt zmian w prawie oświatowym Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082), • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm.). Na stronie MEiN udostępniona została robocza wersja projektu Ustawy o zmianie ustawy Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw. Prace ministerialne nad tym projektem wciąż jeszcze trwają i z pewnością niektóre szczegółowe regulacje ulegną zmianie. Niemniej warto zapoznać się już teraz z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie, odsłaniają one bowiem główny kierunek przyszłych zmian. Do projektu nie zostało dołączone szczegółowe uzasadnienie, które daje z reguły pojęcie o tym, jakie intencje ma ustawodawca, przyjmując dane rozwiązanie, oraz jakie efekty chce uzyskać. W przypadku przepisów niejednoznacznych, będących źródłem rozbieżności inter-pretacyjnych, to uzasadnienie staje się często źródłem wykładni. Do projektu zostało nato-miast dołączone tzw. zgłoszenie do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Mini-strów, w którym znalazł się nie tylko ogólny cel przyjmowanych zmian, ale również uzasad-nienie poszczególnych rozwiązań. Czytamy w nim m.in., że: (...) przepisy projektowanej ustawy mają na celu wzmocnienie roli organu nadzoru pedagogicznego, w tym w szczególności kuratora oświaty, tak aby jak najpełniej mógł wykonywać powierzone mu ustawowo zadania. Niezmiernie istotne jest poprawianie warunków funkcjonowania szkół i placówek, co pozytywnie wpłynie na rozwój uczniów i wychowanków. W tym kontekście ważne jest wielopłaszczyznowe współdziałanie organu sprawującego nadzór pedagogiczny z organami prowadzącymi publiczne szkoły i placówki w stosowaniu rozwiązań zgodnych z prawem i wpisujących się w regionalną i lokalną politykę oświatową. Na potrzebę zwiększenia skuteczności oddziaływań organu sprawującego nadzór pedagogiczny na funkcjonowanie jednostek objętych jego nadzorem wskazują liczne sygnały od kuratorów oświaty, rodziców, nauczycieli oraz związków zawodowych zrzeszających nauczycieli. Najczęściej sygnały te zawierają informacje o działaniach niezgodnych z przepisami prawa, niekorzystnie wpływających na jakość edukacji i warunki rozwoju uczniów i wychowanków objętych kształceniem, wychowaniem i opieką. Sformułowany tu w sposób ogólny cel wprowadzenia zmian ma zostać osiągnięty różnymi środkami, którym warto się bliżej przyjrzeć. Zalecenia kuratora i wniosek o odwołanie dyrektora W chwili obecnej środek nadzorczy w postaci wniosku kuratora o odwołanie dyrektora może być stosowany wyłącznie w przypadku poważniejszych uchybień. Procedurę postępowania w takich przypadkach reguluje art. 56 Ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, który w ust. 1 i 2 stanowi, że jeżeli przedszkole prowadzi działalność z naruszeniem przepisów niniejszej Ustawy lub Ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. W przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania organ sprawujący nadzór pedagogiczny poleca dyrektorowi opracowanie, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania. Wdrożenie programu następuje w terminach określonych w harmonogramie, zaakceptowanych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Program musi uwzględnić uwagi i wnioski zgłoszone przez ten organ. Dyrektor powinien oczywiście wykonać powyższe obowiązki, Ustawa jednak przewiduje także sposób reagowania kuratora w przypadku, gdy dyrektor uchyla się od ich wykonania. Zgodnie z ust. 3 przywołanego przepisu jeżeli dyrektor przedszkola nie usunie w wyznaczo-nym terminie uchybień, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie termi-nach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego przedszkole z wnioskiem o odwołanie dyrektora z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego przedszkole. Ważne! W praktyce kurator w przypadku cięższych naruszeń może zadecydować o odwołaniu dyrek-tora. Projekt zmian ma natomiast dać mu taką możliwość również w przypadku niezrealizo-wania przez dyrektora zaleceń związanych ze „zwykłym” nadzorem pedagogicznym. Zgodnie z obecną treścią art. 55 ust. 4–6 Ustawy Prawo oświatowe wizytatorzy mogą wyda-wać dyrektorom zalecenia wynikające z przeprowadzonych czynności wraz z terminem ich realizacji. Dyrektor przedszkola, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić wobec nich zastrzeżenia do organu sprawującego nadzór pedagogiczny, natomiast w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaleceń, a w przypadku wniesienia zastrzeżeń – w ter-minie 30 dni od dnia otrzymania pisemnego zawiadomienia o nieuwzględnieniu zastrzeżeń, jest zobowiązany powiadomić: • organ sprawujący nadzór pedagogiczny o sposobie realizacji zaleceń, • organ prowadzący przedszkole o otrzymanych zaleceniach oraz o sposobie ich realizacji. Projekt przewiduje dodanie po tych regulacjach ust. 6a–6h. Zakładają one odpowiednio, że w przypadku gdy dyrektor nie zrealizuje w wyznaczonym terminie zaleceń, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wezwać dyrektora do wyjaśnienia przyczyn niezrealizowania za-leceń. Dyrektor przekazuje wówczas wyjaśnienia organowi sprawującemu nadzór pedago-giczny w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania. Organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wyja-śnień lub upływu terminu na przekazanie tych wyjaśnień, może wyznaczyć dyrektorowi osta-teczny termin realizacji zaleceń. Jeżeli dyrektor ich nie wykona, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wystąpić do organu prowadzącego z wnioskiem o odwołanie dyrektora przedszkola w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Podkreślić należy, że nowe regulacje dadzą kuratorom możliwość skierowania wniosku o od-wołanie dyrektora w razie, gdy ten nie wykona zaleceń wizytatora, które nie ograniczają się do przypadków naruszenia prawa przez dyrektora czy braku efektywności w działaniu placówki. Mogą one dotyczyć także innej materii, np. realizacji kierunków polityki oświatowej państwa, byle wiązały się z zakresem nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez kuratora. Wniosek o odwołanie dyrektora w razie niezrealizowania zaleceń ma być wiążący. Zgodnie z projektowanym ust. 6e organ prowadzący odwołuje dyrektora w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania wniosku i niezwłocznie informuje o tym organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Przepis ten przewiduje również sytuację, w której organ prowadzący nie będzie chciał dostosować się do wniosku kuratora. W takiej sytuacji zastosowanie będą miały ust. 6f–6g, stosownie do których w przypadku gdy organ prowadzący nie odwoła dyrektora w terminie, powierzenie stanowiska dyrektora przedszkola wygaśnie po upływie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Wygaśnięcie stwierdzi wówczas organ sprawujący nadzór pedago-giczny, a informację o tym przekaże niezwłocznie organowi prowadzącemu. Wygaśnięcie nastąpi z mocy prawa. Powołanie na stanowisko dyrektora osoby niebędącej nauczycielem Stanowisko dyrektora nie musi być zajmowane wyłącznie przez osobę będącą nauczycielem. W przypadku gdy zajmuje je osoba nieposiadająca takiego statusu, niezbędne jest powołanie na stanowisko wicedyrektora nauczyciela w celu prowadzenia nadzoru pedagogicznego. Re-guluje to art. 62 ust. 2 Ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym przedszkolem może rów-nież kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Projekt zmienia brzmienie tego przepisu w sposób istotny. Przedszkolem będzie mogła rów-nież kierować osoba niebędąca nauczycielem, powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, ale po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Ważne! Samo uzyskanie opinii kuratora przestanie być wystarczające, wymagana będzie natomiast opinia pozytywna, co w praktyce oznacza, że kurator będzie miał prawo zablokowania powie-rzenia stanowiska dyrektora osobie, której nie akceptuje. Uzyskanie pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny dotyczy także dwóch innych kwestii: zasad powierzania stanowiska dyrektora oraz odwołania ze stanowiska kierowniczego w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Co do zasady stanowisko dyrektora powierza się na pięć lat szkolnych, jednak zgodnie z obecną treścią art. 63 ust. 21 Ustawy Prawo oświatowe w uzasadnionych przypadkach moż-na je powierzyć na okres krótszy, jednak nie krótszy niż jeden rok szkolny. Projektowana treść tej regulacji ma brzmieć następująco: (...) stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych, prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż jeden rok szkolny. Wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty nie stosuje się w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez ministrów. Wymóg uzyskania pozytywnej opinii kuratora wprowadza się do regulacji, która w chwili obecnej nie przewiduje żadnego udziału organu nadzoru pedagogicznego. Warunek ten ma się pojawić także w regulacji art. 66 ust. 1 pkt 2 Ustawy Prawo oświatowe, który obecnie daje prawo odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu – jedynie – opinii kuratora oświaty. Zmiana składu komisji konkursowej Skład komisji konkursowej wybierającej kandydata na stanowisko dyrektora regulowany jest przez art. 63 ust. 14 Ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z obecnym jego brzmieniem w skład komisji wchodzi: • po trzech przedstawicieli: o organu prowadzącego przedszkole, o organu sprawującego nadzór pedagogiczny; • po dwóch przedstawicieli: o rady pedagogicznej, o rady rodziców; • po jednym przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu Ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład re-prezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania przedszkole, w którym konkurs się odbywa. Jednocześnie łączna liczba przedstawicieli organów prowadzącego i sprawującego nadzór pedagogiczny nie może być mniejsza niż łączna liczba pozostałych członków komisji. Ma to na celu zachowanie zbliżonych proporcji między podmiotami społecznymi a organami admi-nistracji podczas wyboru kandydata na stanowisko dyrektora, co gwarantuje bezstronność samego wyboru. Projekt zmian w Ustawie Prawo oświatowe całkowicie te proporcje zaburza i przyznaje znacznie większą siłę głosu przedstawicielom kuratora. Zgodnie z planowaną zmianą w skład komisji konkursowej ma wejść pięciu przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, chyba że organ ten zgłosi mniejszą liczbę swoich przedstawicieli, przy czym zgłoszenie mniejszej liczby przedstawicieli kuratora nie wpłynie na siłę głosu tego or-ganu i jego pozycję w komisji. W myśl nowego ust. 14b przedstawicielom: • organu prowadzącego przysługują w głosowaniu łącznie trzy głosy, • organu sprawującego nadzór pedagogiczny przysługuje w głosowaniu łącznie pięć głosów – niezależnie od liczby przedstawicieli biorących udział w posiedzeniu komisji konkursowej. Ważne! Kurator może wyznaczyć do komisji wyłącznie jednego przedstawiciela i nadal będzie dys-ponował pięcioma głosami w komisji, co oczywiście znacznie zwiększa jego szanse na wybór promowanego przez siebie kandydata. O ile organowi prowadzącemu i kuratorowi przysługi-wała będzie zawsze ta sama liczba głosów niezależnie od tego, ilu faktycznie przedstawicieli weźmie udział w pracach komisji, o tyle każdemu z przedstawicieli rady pedagogicznej, rady rodziców czy organizacji związkowych przypadnie w głosowaniu wyłącznie jeden głos. Zajęcia dodatkowe Projekt przewiduje wprowadzenie do art. 86 Ustawy Prawo oświatowe nowej regulacji w po-staci ust. 2a–2f. Jeżeli uzgodnione ze stowarzyszeniem lub inną organizacją zewnętrzną wa-runki działalności przewidują prowadzenie zajęć z dziećmi, wówczas organizacja i prowadze-nie tych zajęć wymaga uzyskania – znowu – pozytywnej opinii kuratora oświaty. Kurator zyska w ten sposób, wydając opinię negatywną, instrument służący do zablokowania możli-wości wprowadzenia do placówki zajęć dodatkowych. Należy zauważyć, że w celu uzyskania opinii kuratora, nie później niż na dwa miesiące przed rozpoczęciem prowadzenia zajęć przez organizację zewnętrzną, dyrektor będzie przekazywał kuratorowi oświaty program zajęć oraz materiały wykorzystywane do jego realizacji, a także pozytywne opinie rady przedszkola i rady rodziców. W przypadku uzyskania pozytywnej opinii kuratora dyrektor będzie zobo-wiązany przedstawić rodzicom: • pełną informację o celach i treściach realizowanego programu zajęć, • pozytywną opinię kuratora oświaty, • pozytywne opinie rady przedszkola (o ile została utworzona) i rady rodziców. Dyrektor będzie miał również obowiązek udostępnienia rodzicom, na ich wniosek, materiałów wykorzystywanych do realizacji programu. Dodatkowym obowiązkiem będzie konieczność uzyskania pisemnej zgody rodziców dziecka na udział w zajęciach. Warto jeszcze zwrócić uwagę na inny interesujący szczegół projektowanych regulacji. W pla-nowanym ust. 2f zawarto normę, stosownie do której opinia, o jakiej mowa w ust. 2a, czyli opinia kuratora, nie będzie wymagana w przypadku organizacji i prowadzenia zajęć w ramach zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. Arkusz organizacji Projekt obejmuje również zmiany w regulacjach dotyczących zasad przyjmowania arkusza organizacji, które należy uznać za pozytywne. Zgodnie z obecną treścią art. 110 ust. 2 Ustawy Prawo oświatowe arkusz organizacji przedszkola opracowuje dyrektor, uwzględniając przepisy wydane na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3, a następnie przekazuje do zaopiniowania zakła-dowym organizacjom związkowym będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu Ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i in-nych instytucjach dialogu społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związ-kowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu tej Ustawy, zrzeszających nauczycieli. Problem, jaki powstaje w interpretacji tej regulacji, dotyczy właściwego ustalenia organizacji związkowych uprawnionych do opiniowania arkusza. Projekt nowelizacji w miejsce tego przepisu proponuje następujące rozwiązanie: Arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola, uwzględniając przepisy wydane na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3, a w przypadku szkoły artystycznej – na podstawie art. 47 ust. 1a, a następnie przedstawia do zaopiniowania radzie pedagogicznej. Arkusz organizacji szkoły lub przedszkola zaopiniowany przez radę pedagogiczną dyrektor szkoły lub placówki przekazuje do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym reprezentatywnym w rozumieniu Ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkom organizacyjnym organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, działającym w szkole lub przedszkolu, których dotyczy arkusz organizacji. Ważne! Nowa regulacja doprecyzowuje wyraźnie, że arkusz opiniują wyłącznie związki działające na terenie danej jednostki, której arkusz dotyczy. Zmiany w Karcie nauczyciela Zmiany zawarte w projekcie dotyczą nie tylko Ustawy Prawo oświatowe, ale również innych aktów prawnych, w tym Ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela. Pierwsza z nich związana jest z zasadami dokonywania oceny dyrektora, której zgodnie z obecną treścią art. 6a ust. 6 KN dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole. Projekt wprowadza tutaj dodatkową regulację w postaci ust. 7b, która mówi, że jeżeli w terminie 30 dni od dnia przedstawienia projektu oceny pracy, o której mowa w ust. 6, organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie uzyska porozumienia z organem prowadzącym w sprawie tej oceny, ocenę dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny po rozpatrzeniu stanowiska organu prowadzącego przedszkole. Ważne! Jeżeli więc organ prowadzący nie zgodzi się na ocenę dyrektora zaproponowaną przez kurato-ra i organy te nie dojdą do porozumienia, to po 30 dniach kurator wystawi ocenę samodzielnie, wyłącznie zapoznając się ze stanowiskiem organu prowadzącego, którego nie musi już brać pod uwagę. Projekt zakłada też wprowadzenie do Karty nauczyciela nowej regulacji art. 85t ust. 1a, w myśl którego: (...) w sprawach niecierpiących zwłoki związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa uczniów w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wystąpić do organu prowadzącego szkołę z wnioskiem o zawieszenie nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę. Przepis ten umożliwi kuratorowi prawo zawieszenia dyrektora, podczas gdy obecnie prawo takie posiada wyłącznie organ prowadzący. Co prawda kurator występuje tu z wnioskiem do organu prowadzącego, ale ponieważ wniosek ten jest wiążący, to w praktyce organ prowadzą-cy nie będzie miał prawnych możliwości uchylenia się od jego wykonania.