STAN PRAWNY NA 11 CZERWCA 2021 Standardy kontroli zarządczej – monitorowanie i ocena Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305), • Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF z 2009 r. Nr 15 poz. 84), • Komunikat Nr 3 Ministra Finansów z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF z 2011 r. Nr 2 poz. 11), • Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oświadczenia o stanie kontroli zarządczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 238 poz. 1581). Monitorowanie i ocena to piąta i ostatnia grupa standardów kontroli zarządczej, określonych w Komunikacie Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. Składają się na nią: • monitorowanie systemu kontroli zarządczej, • samoocena, • audyt wewnętrzny, • uzyskanie zapewnienia o stanie kontroli zarządczej. Standardy zalecają monitorowanie skuteczności poszczególnych elementów kontroli zarządczej, co ma umożliwić bieżące rozwiązywanie zidentyfikowanych problemów. Ponadto zalecane jest przeprowadzenie raz w roku samooceny systemu kontroli zarządczej przez osoby zarządzające i pracowników jednostki, przy czym samoocena powinna być ujęta w ramy procesu odrębnego od bieżącej działalności i udokumentowana. Standardy zakładają więc, że zarówno monitorowanie, jak i samoocena powinny być dokonywane nie tylko przez kadrę zarządzającą jednostką oświatową, lecz również każdego jej pracownika – zarówno pedagogicznego, jak i zatrudnionego w szkole pracownika samorządowego. Tak szerokie określenie kręgu podmiotów uprawnionych do monitorowania i samooceny ma na celu wspomożenie dyrektora w tworzeniu prawidłowych procedur kontroli zarządczej. Poszczególni pracownicy jednostki oświatowej mogą bowiem dysponować wiedzą, której dyrektor nie posiada, a która wskazuje, że szkolne regulaminy i procedury, np. kodeks etyki, nie funkcjonują prawidłowo. Zdarza się np., że w placówce dochodzi niekiedy do sytuacji etycznie dwuznacznych, mimo że wspomniany wyżej kodeks etyki powinien wyeliminować możliwość powstawania takich przypadków. Ważne! Monitorowanie to nic innego jak ocena funkcjonowania szkoły pod kątem skuteczności działających w niej wewnętrznych regulacji. Zarówno monitorowanie, samoocena, jak i ewentualnie przeprowadzony w jednostce audyt wewnętrzny stanowią, zgodnie ze standardami kontroli zarządczej, źródło uzyskania informacji o stanie kontroli zarządczej. Kierownik każdej jednostki sektora finansów publicznych – a więc również dyrektor jednostki oświatowej – może zostać zobowiązany do składania takiego oświadczenia na podstawie art. 70 ust. 4 Ustawy o finansach publicznych. Wzór tego oświadczenia został z kolei ustalony Rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oświadczenia o stanie kontroli zarządczej. Z punktu widzenia dyrektora szkoły niezwykle istotne jest więc, aby złożone przez niego oświadczenie o stanie kontroli było prawidłowe, tzn. oparte na realnych przesłankach i stanie faktycznym, istniejącym w danej jednostce oświatowej. Wytyczne do samooceny W odniesieniu do procedur samooceny zostały wydane przez ministra finansów szczegółowe wytyczne, wskazujące sposób, w jaki powinna przebiegać samoocena w jednostkach sektora finansów publicznych. Uprawnienie do wydania wytycznych przez ministra wynika z art. 69 ust. 4 Ustawy o finansach publicznych, przepisu tego nie da się jednak odczytać w sposób kategoryczny z uwagi na użyte w nim przez ustawodawcę określenie „może”. Minister finansów „może” więc, lecz nie jest do tego obowiązany, określić szczegółowe wytyczne w zakresie kontroli zarządczej, które to uprawnienie zostało w części zrealizowane w formie Komunikatu Nr 3 Ministra Finansów z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych. Wytyczne z 16 lutego wyznaczają wprost zalecany sposób konstruowania procedur samooceny. Wskazują one, że samoocena może mieć szczególne znaczenie w przypadku tych jednostek systemu oświaty, które nie dysponują innymi narzędziami oceny kontroli zarządczej, np. audytem wewnętrznym, lub w których zasoby audytorskie można uznać za niewystarczające. Ponieważ taka sytuacja pojawia się z reguły w samorządowych jednostkach oświatowych, tzn. często nie występują w nich procedury audytu wewnętrznego, samoocena pozwala uzyskać informacje o funkcjonowaniu kontroli zarządczej. Standardy jednoznacznie wskazują tutaj, że wyniki samooceny mogą być jednym ze źródeł wiedzy o funkcjonowaniu kontroli zarządczej, będącej podstawą do podpisania oświadczenia o stanie tej kontroli. Ankiety samooceny Wytyczne w zakresie samooceny zalecają przeprowadzenie jej w formie ankiet, wskazując jednocześnie kilka przykładowych zalet takiego rozwiązania. Zdaniem ministra finansów do zalet tych należą: • łatwość przeprowadzenia samooceny, gdy jest ona wykonywana w stosunkowo dużej jednostce lub pracownicy są rozproszeni w różnych lokalizacjach; ta cecha ma więc znaczenie w szkołach filialnych lub zespołach szkół – w przypadku takiej struktury organizacyjnej jednostki oświatowej, w której jej poszczególne elementy mogą istotnie znajdować się w różnych miejscowościach, • ankiety są łatwiejsze do przeprowadzenia niż wykorzystanie metody polegającej na warsztatach samooceny – szczególnie w tych jednostkach, w których, jak wskazuje minister finansów, kultura organizacji nie sprzyja otwartej dyskusji, • wykorzystanie ankiet może być także dobrym rozwiązaniem, jeżeli kierownictwo jednostki chce zminimalizować czas i koszty gromadzenia informacji dotyczących funkcjonowania kontroli zarządczej, • przeprowadzenie samooceny za pomocą ankiet może być dobrym rozwiązaniem dla jednostek, które nie przeprowadzały do tej pory samooceny w żadnej formie. Zgodnie z wytycznymi to dyrektor jednostki powinien wyznaczyć osobę lub zespół odpowiedzialny za koordynowanie samooceny, czyli za jej przygotowanie, przeprowadzenie i opracowanie wyników. Odnosząc ten zapis do specyfiki samorządowych jednostek oświatowych, uznać należy, iż nie istnieją żadne ograniczenia w wyborze osoby odpowiedzialnej za koordynowanie samooceny – nie musi ona zajmować stanowiska kierowniczego w szkole, nie ma również wymogu, aby był to wyłącznie nauczyciel czy też wyłącznie pracownik samorządowy. Podkreślić należy, iż z uwagi na fakt, że treść przykładowych ankiet również jest dołączona do komunikatu w sprawie wytycznych, rola koordynatora ogranicza się w praktyce do czynności technicznych związanych z przeprowadzeniem ankiety. Wytyczne zakładają, że jeżeli w jednostce został wyznaczony koordynator ds. kontroli zarządczej lub zarządzania ryzykiem, wówczas zaleca się, aby osoba taka koordynowała także działania związane z przeprowadzeniem samooceny. Jeżeli w jednostce nie ma takiej osoby, do czasu wypracowania innego rozwiązania zadania te może wykonywać przejściowo audytor wewnętrzny. W każdym przypadku należy dołożyć starań, aby była to osoba posiadająca jak największą wiedzę z zakresu kontroli zarządczej oraz działalności jednostki. Zespół lub powołany przez dyrektora koordynator samooceny będą wykonywali wszelkie czynności związane z przeprowadzaniem samooceny, czyli: • wyznaczą zakresy samooceny (czy ma ona obejmować całą działalność jednostki oświatowej, czy tylko jej część), • określą zbiór osób, do których ankieta będzie kierowana, • wyznaczą czas potrzebny na przeprowadzenie ankiety i ją przeprowadzą, • przeanalizują i udokumentują wyniki samooceny, tworząc raport z samooceny. Wytyczne wskazują ponadto, że samoocena może objąć swoim zakresem całą jednostkę, wybrane obszary jej działalności lub też wybrane zagadnienia kontroli zarządczej (np. zabezpieczenia systemów informatycznych, efektywność komunikacji wewnętrznej, zarządzanie ryzykiem). Należy przyjąć, że samoocena powinna obejmować przynajmniej te obszary działalności, które służą realizacji kluczowych dla jednostki celów i zadań. Jeżeli wyniki samooceny mają stanowić jedno ze źródeł informacji o funkcjonowaniu kontroli zarządczej na potrzeby złożenia oświadczenia o stanie kontroli zarządczej, należy dążyć do objęcia samooceną wszystkich elementów kontroli zarządczej w całej jednostce. W zależności od tego, jakie obszary działalności są objęte procesem samooceny, dobiera się odpowiednio grupę osób, do których ankieta jest kierowana. Innymi słowy, w przypadku, gdy w szkole oceniamy np. wyłącznie procesy związane z przepływem środków finansowych, zasadne jest kierowanie ankiety w tej sprawie do księgowego czy dyrektora jednostki. Z uwagi na fakt, iż same wytyczne zalecają nieograniczanie w żaden sposób zakresu samooceny, uzasadnione jest jednak kierowanie ankiet do wszystkich pracowników jednostki oświatowej, zarówno pedagogicznych, jak i niepedagogicznych. Zgodnie z wytycznymi przed przystąpieniem do analizy ankiet należy określić, w porozumieniu z dyrektorem jednostki, próg, którego przekroczenie będzie wskazywało na słabość kontroli zarządczej w danym obszarze, np. 50 proc. negatywnych odpowiedzi spośród wszystkich otrzymanych na konkretne pytanie. Wyniki samooceny należy opracować w formie pisemnej. Raport powinien zawierać przynajmniej następujące informacje: • cel przeprowadzanej samooceny, • zakres samooceny (zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy), • wyniki samooceny: o ogólna ocena stanu kontroli zarządczej (jeżeli można taką wypracować), o zidentyfikowane ryzyko, słabości kontroli zarządczej (jeżeli takie zostały zidentyfikowane), o proponowane działania naprawcze (w przypadku zidentyfikowania ryzyka lub słabości kontroli zarządczej). Zawarte w wytycznych ankiety do samooceny można bez zmian wykorzystać w szkole czy innej jednostce oświatowej, z tym zastrzeżeniem, że opracowane są one przy założeniu, iż samoocena obejmuje całą jednostkę – a więc cały zakres przedmiotowy (dotyczy całego systemu kontroli zarządczej), a w konsekwencji jest skierowana do wszystkich pracowników. Gdyby dyrektor chciał zawęzić zakres samooceny do konkretnego wycinka działalności jednostki, pociąga to za sobą konieczność odpowiedniego dostosowania ankiet i opracowania pytań dotyczących interesującej dyrektora sfery.