STAN PRAWNY NA 31 MAJA 2021 Obowiązek pełnej realizacji orzeczenia poradni Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświa-towego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), • Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), • Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych po-radniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1743 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie zasad organizacji i udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1280), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie wa-runków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepeł-nosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecz-nym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1309). Zgodnie z zasadami obowiązującymi w prawie oświatowym każde dziecko ma prawo do po-mocy psychologiczno-pedagogicznej, a przedszkola realizują tę pomoc na zasadach określo-nych w Rozporządzeniu MEN z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie zasad organizacji i udziela-nia pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placów-kach. Zgodnie z § 2 tego aktu udzielana dziecku w przedszkolu pomoc psychologiczno- -pedagogiczna polega na rozpoznawaniu i zaspokajaniu jego indywidualnych potrzeb rozwo-jowych i edukacyjnych oraz rozpoznawaniu jego indywidualnych możliwości psychofizycz-nych i czynników środowiskowych wpływających na jego funkcjonowanie w przedszkolu, w celu wspierania potencjału rozwojowego dziecka i stwarzania warunków do jego aktywne-go i pełnego uczestnictwa w życiu przedszkola oraz w środowisku społecznym. Rozporządzenie wskazuje szereg przyczyn będących uzasadnieniem dla objęcia dziecka po-mocą psychologiczno-pedagogiczną, wymieniając takie powody jak: niepełnosprawność, nie-dostosowanie społeczne, zaburzenia zachowania i emocji itd. Zgodnie z § 4 Rozporządzenia przedszkole organizuje pomoc psychologiczno-pedagogiczną m.in. we współpracy z poradniami psychologiczno-pedagogicznymi, w tym z poradniami specjalistycznymi. Zakres tej współpracy nie został w Rozporządzeniu w sposób szczegółowy określony, natomiast wskazuje ono formy udzielanej pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Zgodnie z § 6 pomoc jest udzielana w trakcie bieżącej pracy z dzieckiem oraz przez zinte-growane działania nauczycieli i specjalistów, a także w formie: • zajęć rozwijających uzdolnienia, • zajęć specjalistycznych: korekcyjno-kompensacyjnych, logopedycznych, rozwijających kompetencje emocjonalno-społeczne oraz innych zajęć o charakterze terapeutycznym, • zindywidualizowanej ścieżki realizacji obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, • porad i konsultacji. Objęcie dziecka jedną z form pomocy następuje zatem przy udziale wyspecjalizowanych in-stytucji, do których zostały zaliczone poradnie psychologiczno-pedagogiczne. Efekty działa-nia tych podmiotów zostały ujęte w dwa podstawowe dokumenty – orzeczenie lub opinię. Rozporządzenie MEN z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-peda-gogicznych zawiera w § 2 słowniczek, który definiuje, co należy rozumieć przez orzeczenie, a co przez opinię. W przepisie tym Rozporządzenie wymienia opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, natomiast do orzeczeń akt zalicza orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, orzeczenia o potrzebie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania lub orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Należy się zastanowić nad prawnym charakterem aktu, jakim jest orzeczenie, co wymaga przeanalizowania kilku regulacji z przywołanego wyżej Rozporządzenia. Zgodnie z § 13 orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydaje się dla dzieci niepełnosprawnych, nie-dostosowanych społecznie oraz zagrożonych niedostosowaniem społecznym, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, o których mowa w przepisach w spra-wie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży nie-pełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym. W orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego określa się m.in.: • diagnozę funkcjonowania dziecka, z uwzględnieniem potencjału rozwojowego oraz mocnych stron i uzdolnień dziecka oraz występujących w środowisku nauczania i wy-chowania barier i ograniczeń utrudniających jego funkcjonowanie, • okres, w jakim zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego, • zalecane warunki i formy wsparcia umożliwiające realizację indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych dziecka, w tym warunki rozwijania jego potencjalnych możliwości i mocnych stron, wzmacniania aktywności i uczestnictwa dziecka w życiu przedszkola oraz jeżeli zachodzi potrzeba indywidualnego wsparcia dziecka ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry, o której mowa w przepisach w sprawie warunków or-ganizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnospraw-nych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym – zakres tego wsparcia, • zalecane cele rozwojowe i terapeutyczne do realizacji podczas zajęć wychowania przedszkolnego lub zajęć edukacyjnych, zajęć rewalidacyjnych, socjoterapeutycznych i resocjalizacyjnych oraz w ramach pomocy psychologiczno-pedagogicznej udzielanej dziecku i, w zależności od potrzeb, jego rodzicom, przez przedszkole oraz poradnię, wraz ze wskazaniem zalecanych form pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych – również zalecanych rodzajów zajęć rewalida-cyjnych, • wszystkie możliwe formy kształcenia specjalnego, poczynając od najkorzystniejszej dla dziecka, • zalecane działania ukierunkowane na poprawę funkcjonowania dziecka i wzmacnianie jego uczestnictwa w życiu przedszkola oraz działania wspierające rodziców dziecka, • w zależności od potrzeb dziecka niepełnosprawnego niezbędny w procesie kształcenia sprzęt specjalistyczny i środki dydaktyczne, w tym z wykorzystaniem technologii in-formacyjno-komunikacyjnych. Analiza tylko tej regulacji wskazuje, że pełna realizacja orzeczenia poradni może być w nie-których przypadkach bardzo utrudniona, a to z uwagi na szeroki zakres wsparcia, jaki przed-szkole musi udzielić dziecku, w tym wsparcia w postaci zajęć specjalistycznych, których rea-lizacja może być niemożliwa bez zatrudnienia wymaganych specjalistów. Czy w związku z tym przedszkole faktycznie ma obowiązek pełnej realizacji wymagań zawartych w orzecze-niu, czy też z niektórych może zrezygnować, np. w sytuacji gdy rodzice zapewniają już dziecku konkretne formy pomocy w innej jednostce, a zatrudnienie dodatkowego specjalisty wiąże się z wydatkiem, na który organ prowadzący nie chce się zgodzić? Odpowiedź na to pytanie wymaga przytoczenia w pierwszej kolejności regulacji art. 127 Prawa oświatowego. Przepis ten wskazuje w ust. 13, że starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zapewnia mu, na wniosek rodziców, odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności. Z kolei ust. 14 mówi, że jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia spe-cjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przed-szkolu ogólnodostępnym lub integracyjnym, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek ro-dziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce za-mieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli. Tym, na co można tu zwrócić uwagę, to fakt, że przepisy te wskazują na starostę, który ma zapewnić odpowiednią formę kształcenia dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest to pewne niedopatrzenie regulacji, ponieważ orzeczenia takie mogą być wydawane w stosunku do dzieci przedszkolnych, ale również szkół podstawowych, czyli jednostek prowadzonych przez gminę. Ogólnie rzecz biorąc, orzeczenie oznacza obo-wiązek jego wykonania przez organ prowadzący, którym dla przedszkola będzie gmina. Oczywiście orzeczenia mogą być realizowane również w przedszkolach niesamorządowych, prowadzonych przez fundacje, stowarzyszenia czy osoby fizyczne, a wówczas podmioty te mają obowiązek zapewnienia realizacji orzeczenia. Przedszkola niesamorządowe mogą jedynie swobodniej kształtować kwestię zawierania umów z rodzicami, w tym umów z rodzicami dziecka z orzeczeniem. Warto jednak zauważyć, że obowiązujące regulacje Ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych przyznają wyższą dotację przedszkolom, do których uczęszczają dzieci niepełnosprawne, gdyż przedszkole publiczne lub niepubliczne, prowa-dzone przez osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego, do którego uczęszcza dziecko posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, otrzymuje dotację w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takie dziecko niepełno-sprawne w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Taka zasada dotowania niesamo-rządowych przedszkoli ma sprzyjać realizacji orzeczenia. Na konieczność pełnej realizacji orzeczenia wskazują natomiast regulacje Rozporządzenia MEN z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym. Zgodnie z § 5 przedszkola zapewniają: • realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, • warunki do nauki, sprzęt specjalistyczny i środki dydaktyczne odpowiednie ze wzglę-du na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizycz-ne dzieci, • zajęcia specjalistyczne, • inne zajęcia odpowiednie ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i eduka-cyjne oraz możliwości psychofizyczne dzieci, w szczególności zajęcia rewalidacyjne, resocjalizacyjne i socjoterapeutyczne, • integrację dzieci ze środowiskiem rówieśniczym, w tym z dziećmi pełnosprawnymi, • przygotowanie dzieci do samodzielności w życiu dorosłym. Przepis ten mówi wprost o realizacji zaleceń, co można rozumieć jako realizację pełną, nieza-leżnie o rodzaju wymagań, które się w danym orzeczeniu pojawiają. Z prawnego punktu wi-dzenia argumentem, który można uznać za rozstrzygający, jest fakt, że orzeczenie należy uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazuje na to kilka cech orzeczenia, które są również charakterystyczne dla decyzji admini-stracyjnych, np. to, że jest wydawane na wniosek, w indywidualnej sprawie oraz że przysłu-guje od niego odwołanie, w tym wypadku do odpowiedniego kuratora. Takie rozumienie orzeczenia znajduje odzwierciedlenie w obowiązującym orzecznictwie są-dowoadministracyjnym. Zgodnie z Wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2014 r. (IV SA/Po 223/14) status organów administracji przysługuje tworzonym w publicznych po-radniach psychologiczno-pedagogicznych zespołom orzekającym w sprawach opinii i orze-czeń. W tym samym Wyroku sąd orzekł wprost, że zespoły orzekające podejmują swe roz-strzygnięcia, nazwane orzeczeniami, w formie decyzji administracyjnych, a do postępowań w sprawie wydania orzeczeń stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Traktowanie orzeczenia poradni jako decyzji nie jest domeną tylko jednego sądu administra-cyjnego, w tym wypadku WSA w Poznaniu. Można tu dodatkowo przytoczyć Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2016 r. (IV SA/Wr 15/16), w którym sąd ten, rozpatrując sprawę dotyczącą właśnie orzeczenia, uznał się tym samym za właściwy w tej sprawie. Podkreślić należy, że konsekwencją uznania orzeczenia poradni psychologiczno- -pedagogicznej za decyzję administracyjną jest konieczność pełnej realizacji tego orzeczenia przez przedszkole, co wynika z faktu, że przedszkole nie jest stroną sprawy administracyjnej, której wynikiem jest orzeczenie. Sprawa jest wszczynana na wniosek strony, czyli rodziców dziecka, i to oni uprawnieni są do wniesienia ewentualnego odwołania od orzeczenia poradni, jeżeli nie będzie ono odpowiadało ich oczekiwaniom. Przedszkole wyłącznie otrzymuje orze-czenie, ale ma prawo żądania od organu prowadzącego środków na jego realizację. Nie może jednak podważyć tez orzeczenia, a wyłącznie w całości je realizować.