STAN PRAWNY NA 14 MAJA 2021 Obowiązek prowadzenia stron BIP w poradni niepublicznej Opracowała: Joanna Swadźba, prawnik, zaktualizował: Michał Łyszczarz, prawnik, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty Podstawa prawna: • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), • Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), • Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1446), • Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. z 2007 r. Nr 10 poz. 68), • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), • Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320). Obowiązek prowadzenia stron BIP jest bezpośrednio związany z prawem obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej, w tym jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, jeśli wykonują one zadania władzy publicznej, a także jeśli gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazując na obowiązek prowadzenia stron BIP, w pierwszej kolejności trzeba się zastanowić, czy dyrektorzy poradni są podmiotami zobowiązanymi mocą ustawy do udostępniania informacji publicznej, w szczególności poprzez prowadzenie stron BIP. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z art. 61 Konstytucji RP. Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdzie w myśl art. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu Ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja tego prawa spoczywa bowiem na określonych w ww. Ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: • organy władzy publicznej, • organy samorządów gospodarczych i zawodowych, • podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, • podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, • podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Krąg podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej jest zatem szeroki i z całą pewnością obejmuje zarówno poradnie publiczne, jak i niepubliczne – jeśli otrzymują na swoją działalność środki publiczne. Powyższe potwierdza także orzecznictwo sądowe. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że „dyrektor przedszkola publicznego wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa dzieci do wychowania i opieki, odpowiedniej do wieku i osiągniętego rozwoju. Stanowi integralną część systemu oświaty i edukacji. Wykonując zadania publiczne, dysponuje majątkiem publicznym, chociażby z tego względu, że zajęcia odbywają się na terenie przedszkola. Stąd też ciąży na nim obowiązek udzielania informacji, które spełniają kryterium przedmiotowe informacji publicznej” (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., II SA/Op 109/12). Co prawda wyrok ten wprost odnosi się do przedszkoli, ale podkreślić należy, że ma zastosowanie do wszelkich jednostek uzyskujących środki publiczne, a co z tym związane – również do poradni. Należy podkreślić, że przepisy Ustawy o dostępie do informacji publicznej dają możliwość wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej każdemu, bez konieczności wykazania interesu prawnego lub faktycznego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2015 r., II SAB/Wa 308/15). Oznacza to, że osoba zainteresowana, składając wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie musi podawać, w jakim celu żądana informacja jest jej potrzebna. Jedynie w przypadku żądania udostępnienia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z kolei użyte w art. 2 ww. Ustawy słowo „każdy” należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) i każda osoba prawna albo każda jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, np. organizacja społeczna. W myśl art. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu Ustawy i jako taka podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianych w Ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z takiego brzmienia przepisu można więc wyprowadzić wniosek, że informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów, wystąpień, opinii i ocen, niezależnie od adresata i sporządzającej je osoby. Informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów (a nie np. przyszłych zdarzeń czy zamierzeń). Przykładowo, w jednym z orzeczeń sąd następująco zdefiniował przedmiot informacji publicznej: „Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych, jak również polemika z dokonanymi ustaleniami w sprawie” (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 marca 2012 r., II SAB/Bk). Z kolei zgodnie z treścią art. 4 ww. Ustawy do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przepis ten wskazuje otwarty katalog podmiotów zobowiązanych ustawowo do udostępniania informacji publicznej. Wśród nich wymienia on organy władzy publicznej, osoby prawne samorządu terytorialnego i podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Należy przy tym pamiętać, że o tym, czy dany podmiot zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, decyduje to, czy jest on w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej). Organ wskazany w art. 4 jest więc zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zarówno na wniosek, jak i poprzez zamieszczenie jej w Biuletynie Informacji Publicznej. O ile nie budzi wątpliwości fakt, że poradnie są w posiadaniu informacji publicznej, o tyle w praktyce problematyczne staje się ustalenie, czy ich dyrektorzy są zobligowani do udostępniania takich informacji, czy też obowiązek ten spoczywa na organie prowadzącym. Wyjaśniając to zagadnienie, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w przypadku poradni publicznej to jego dyrektor jest w rozumieniu cytowanej Ustawy podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, gdyż – jak już wspomniano – w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 Ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Artykuł 68 ust. 1 pkt 1 Ustawy Prawo oświatowe wskazuje, że dyrektor poradni kieruje działalnością tej jednostki i reprezentuje ją na zewnątrz. Z kolei zgodnie z treścią art. 68 ust. 1 pkt 5 Ustawy dyrektor dysponuje środkami określonymi w planie finansowym placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie. Może on także organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę poradni. Z powyższego wynika zatem, że dyrektor, jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, która wykonuje zadania publiczne m.in. w powyższym zakresie, jest w świetle Ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2012 r., II SAB/Łd 10/12). Poradnie niepubliczne Poradnie niepubliczne również są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, a w konsekwencji także do prowadzenia stron BIP. Wynika to z treści przepisu art. 4 w związku z art. 8 Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tych regulacji do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności te, które dysponują majątkiem publicznym. Jak wynika z analizy orzecznictwa, poradnie niepubliczne podlegają regulacjom Ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w związku z tym również mają obowiązek prowadzenia stron BIP. Prowadzenie stron BIP stanowi więc prawidłową realizację obowiązków wynikających z przepisów, ponadto z pewnością ogranicza liczbę wniosków o udzielenie informacji publicznej, a przede wszystkim przyczynia się do budowania wiarygodności placówki niepublicznej i stanowi o transparentności i rzetelności jej prowadzenia. Zakres informacji podlegających udostępnieniu Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera otwarty katalog informacji podlegających udostępnianiu (art. 6). Zgodnie natomiast z treścią art. 7 tego aktu udostępnienie to następuje w formie: • ogłaszania informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej, • udostępniania na wniosek informacji publicznych nieogłoszonych w Biuletynie Informacji Publicznej, • wstępu na posiedzenia organów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia, • udostępniania w centralnym repozytorium. Podstawową formą udostępniania informacji publicznej jest zatem publikator teleinformatyczny – Biuletyn Informacji Publicznej. Przepis art. 8 Ustawy o dostępie do informacji publicznej określa zasady powszechnego udostępniania informacji publicznych za pomocą ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej, czyli BIP. Ustawa stanowi, że podmioty wymienione w treści art. 4 ust. 1 i 2 – wśród których znajdują się niewątpliwie dyrektorzy poradni – są zobowiązane do udostępniania w BIP informacji publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 1–3, pkt 4 lit. a tiret drugie, lit. c i d i pkt 5 Ustawy. Informacjami publicznymi obowiązkowo ogłaszanymi w BIP są informacje o: • statusie prawnym lub formie prawnej, • organizacji, • przedmiocie działalności i kompetencjach, • organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, • strukturze własnościowej podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, • majątku, • sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, • stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, • prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, • naborze kandydatów na wolne stanowiska, w zakresie określonym w odrębnych przepisach, • danych publicznych, w tym dokumentach przebiegu i efektów kontroli i wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii prowadzących je podmiotów, • treści innych wystąpień i ocenach dokonywanych przez organy władzy publicznej, • stanie państwowych lub samorządowych jednostek organizacyjnych, • majątku publicznym. Podmioty te mogą również udostępnić w BIP inne informacje publiczne (art. 8 ust. 3 Ustawy). Ponadto dyrektorzy zobowiązani są do udostępniania w BIP informacji dotyczących sposobu dostępu do informacji publicznych będących w ich posiadaniu i nieudostępnionych w BIP (art. 8 ust. 4 Ustawy). Podmioty udostępniające informacje w BIP są zobowiązane do (art. 8 ust. 6 Ustawy): • oznaczenia informacji danymi określającymi podmiot udostępniający informację, • podania w informacji danych określających tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za jej treść, • dołączenia do informacji danych osoby, która wprowadziła informację do BIP, • oznaczenia czasu wytworzenia informacji i czasu jej udostępnienia, • zabezpieczenia możliwości identyfikacji czasu rzeczywistego udostępnienia informacji. Udostępnienie informacji publicznej w BIP ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu. Następuje ono z mocy prawa, w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 Ustawy o dostępie do informacji publicznej i obejmuje całodobowy oraz nieprzerwany dostęp do informacji publicznych. Niewątpliwie szybki, bezpłatny i bezwnioskowy dostęp do aktualnych informacji publicznych to podstawowa zaleta prowadzenia stron BIP. Należy również zaznaczyć, że prowadzenie stron BIP wyłącza obowiązek ponownego udostępniania informacji na wniosek zainteresowanego. Takie uregulowanie stanowi zachętę do rzetelnego prowadzenia Biuletynu. Zainteresowany może wówczas sam w dowolnym momencie zapoznać się z interesującymi go informacjami publicznymi i nie musi już występować do dyrektora poradni z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Kolejną zaletą rzetelnego i zgodnego z przepisami prowadzenia stron BIP jest pozytywny wydźwięk, jaki wywołuje takie działanie, oraz pozytywny wpływ na budowanie wizerunku poradni. Przestrzeganie wymogów prawnych przez dyrektora w formie prawidłowego prowadzenia stron BIP pozwala zainteresowanym podmiotom na traktowanie zamieszczonych tam informacji jako prawdziwych i rzetelnych, a w konsekwencji wpływa to na opinię o placówce i w sposób oczywisty ogranicza liczbę informacji udzielanych w trybie wnioskowym. Ograniczenia związane z publikowaniem informacji w BIP Informacje niemające przymiotu informacji publicznych nie powinny być udostępniane na stronach BIP. Przepisy wprost zabraniają umieszczania w BIP reklam czy ogłoszeń wyborczych (§ 11 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej). Udostępnianie informacji w BIP podlega również innym ograniczeniom. W myśl art. 5 Ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ono ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto zgodnie z ust. 5 art. 2 Ustawy podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z ich pełnieniem ani nie ma zastosowania wtedy, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Termin udostępniania informacji publicznej w BIP Wspomniana Ustawa o dostępie do informacji publicznej precyzyjnie wskazuje jedynie termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek, nie określa jednak terminu udostępnienia informacji publicznej w BIP. Mimo to nie ulega wątpliwości, że – zgodnie z celem Ustawy – udostępniane informacje powinny być aktualne, a zatem wszystkie zmiany oraz nowo udostępniane informacje muszą odzwierciedlać aktualny stan faktyczny i prawny. Narzędziem służącym do weryfikacji terminu udostępniania informacji jest obowiązek podawania oznaczenia czasu wytworzenia informacji i czasu jej udostępnienia. Szczegółowe wymagania dotyczące stron BIP Szczegółowe wymagania dotyczące układu ujednoliconego stron BIP, zakres i tryb przekazywania ministrowi właściwemu ds. informatyzacji informacji do zamieszczania na stronie głównej BIP, a także wymagania dotyczące zabezpieczenia treści informacji publicznych udostępnianych w BIP reguluje Rozporządzenie w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej. Zgodnie z § 12 tego dokumentu podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej, przekazują ministrowi informacje niezbędne do prowadzenia strony głównej BIP, w tym o URL utworzonej przez siebie strony podmiotowej BIP. W tym miejscu wskazać należy, że w związku z tym, iż to na dyrektorze poradni ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej, w tym poprzez prowadzenie stron BIP, jest on odpowiedzialny za treść, rzetelność i zgodność z prawdą informacji udostępnionych w BIP, a także zgłoszenie takiej strony odpowiedniemu ministrowi. Dyrektor jest bowiem organem kierującym poradnią i reprezentującym ją na zewnątrz. Za taką interpretacją prawa przemawia wprost przepis art. 9 ust. 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, tworzą własne strony BIP, na których udostępniają informacje podlegające udostępnieniu w tej drodze. Warto też zaznaczyć, że obowiązujące przepisy dopuszczają prowadzenie BIP z wykorzystaniem strony internetowej danego podmiotu, lecz pod warunkiem, że strona ta spełnia wszystkie wymogi formalne i techniczne określone w Rozporządzeniu w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej. Jeśli natomiast strona internetowa poradni tych wymogów nie spełnia, obowiązkowe jest utworzenie odrębnej strony BIP, do której na stronie internetowej placówki można umieścić stosowny link. Naruszenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej Przepis art. 23 Ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Z treści powołanego przepisu wynika, że odpowiedzialność karna z tytułu nieudostępnienia informacji publicznej odnosi się do każdego z wymienionych w Ustawie sposobów udostępnienia informacji publicznej. Odpowiedzialność karną będzie więc rodzić zarówno nieprowadzenie stron BIP, jak i nieudostępnienie informacji na wniosek czy też np. odmowa udostępnienia dokumentów publicznych. Ponadto, oprócz odpowiedzialności karnej, osoba, która odmówiła w sposób nieuprawniony udostępnienia informacji publicznej, może ponieść konsekwencje dyscyplinarne lub porządkowe. Jej zachowanie może także zostać zakwalifikowane jako ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, stanowiąc podstawę rozwiązania z daną osobą stosunku pracy bez wypowiedzenia (z winy pracownika) zgodnie z art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że przepisy prawa nie przewidują sankcji karnych za naruszenie obowiązku podania w BIP wszystkich wymaganych informacji. Sankcja przewidziana w art. 23 Ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdzie zatem zastosowanie w przypadku nieprowadzenia BIP w ogóle, natomiast umieszczenie w BIP choćby części informacji publicznych wynikających z art. 8 tej Ustawy czyni nieskutecznym ewentualny wniosek o ukaranie. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądowe.