STAN PRAWNY NA 2 KWIETNIA 2021 Dostęp do informacji publicznej w pytaniach i odpowiedziach Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.). Udzielanie informacji publicznej nie jest sprawą prostą z uwagi na fakt, że częstokroć trzeba odwoływać się nie tylko do obowiązujących przepisów, lecz również do istniejącego orzecz-nictwa. Podkreślić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane kon-stytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto – o działalności organów samorządu go-spodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym – nie każda informacja i nie w każdym przypadku podlega udostępnieniu. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograni-czenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku pu-blicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Poniżej znajduje się zestawienie najważniejszych, najczęściej spotykanych pytań dotyczących udzielania informa-cji publicznej. 1. Czy informacji publicznej udzielają przedszkola niepubliczne? Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z art. 61 Konstytucji RP. Konkretyza-cją tego prawa zajmuje się m.in. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację pu-bliczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1 Ustawy każdemu przysługuje, z za-strzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja tego prawa spoczywa bo-wiem na określonych w ww. Ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: • organy władzy publicznej, • organy samorządów gospodarczych i zawodowych, • podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, • podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu te-rytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, • podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują za-dania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konku-rencji i konsumentów. W przypadku jednostki dotowanej z budżetu samorządowego, a taką jednostką jest przed-szkole niepubliczne, mamy do czynienia z podmiotem dysponującym majątkiem publicznym, a więc zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W taki sposób orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w Wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r. (I OSK 2076/13) – zadania publiczne wykonywane przez podmioty spoza obszaru administracji publicznej nie tracą charakteru tych zadań, jeżeli zezwala na taki dualizm w ich wykonaniu ustawa zasadni-cza czy też ustawa zwykła regulująca przy tym zasady nadzoru podmiotu niepublicznego przez podmiot, do którego kompetencji należały zadania publiczne. Według NSA realizowane przez podmioty spoza obszaru administracji publicznej zadania z zakresu edukacji należy traktować jako zadania publiczne, co z kolei przesądza o tym, że dotacje otrzymywane przez te placówki są dotacjami, o których mowa w art. 126 Ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu do tego orzeczenia sąd stwierdził, że skoro w przy-wołanym przepisie (art. 4 Ustawy o dostępie do informacji publicznej) mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o ja-kich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i Ustawy Prawo o postę-powaniu przed sądami administracyjnymi. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli więc zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 Ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności, a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego. Reasumując, przedszkole niepubliczne, jako jednostka dotowana, wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym, a więc jest zobowiązane do udzielania informacji pu-blicznej. 2. Czy udziela się informacji o zarobkach nauczycieli i dyrektora? Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 18 lutego 2017 r. (I OSK 796/14) stwierdził, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób za-trudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak i personelu pomocniczego) nie musi zazwyczaj wiązać się z koniecz-nością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wtedy, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypła-canego na określonym stanowisku bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest wówczas to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. W dalszej części sentencji tego orzeczenia czytamy jednak, że w odniesieniu do osób, które nie zostały objęte obowiązkiem ujawniania swoich dochodów, prawodawca dopuszcza moż-liwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 Ustawy o dostępie do informacji pu-blicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy in-formacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Prawo do informacji publicznej podlega więc ograniczeniu, m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. O ile dopuszczalne jest udzielenie informacji na temat zarobków grupy pra-cowników, o tyle upublicznienie informacji dotyczącej wynagrodzenia konkretnego pracow-nika nie jest możliwe, jeśli oczywiście nie został on objęty obowiązkiem ujawnienia docho-dów. Taką osobą, w przeciwieństwie do dyrektorów jednostek organizacyjnych JST, jest dy-rektor jednostki niepublicznej. Reasumując, udostępniane są informacje o zarobkach dyrektorów przedszkoli samorządo-wych, ale nie udziela się informacji o zarobkach dyrektorów przedszkoli niesamorządowych. Nie udziela się również informacji o zarobkach konkretnego nauczyciela, ale należy udzielić informacji o średnich zarobkach grupy nauczycieli. 3. Czy udziela się informacji o zarobkach Inspektora Ochrony Danych? Nie udziela się takiej informacji, ponieważ narusza ona sferę prywatności tego podmiotu. Stanowisko IOD-a w przedszkolu zajmuje jedna osoba. Niezależnie od tego, czy jest on pra-cownikiem placówki, czy też podmiotem zewnętrznym, który z przedszkolem łączy umowa cywilnoprawna, nie da się udzielić informacji o średnich zarobkach IOD-a. Dodatkowo IOD nie jest objęty obowiązkiem składania oświadczenia o wysokości zarobków. Nie ma więc podstaw do udzielania informacji o nich w formie odpowiedzi na pytania o informację pu-bliczną. 4. Czy udostępnieniu podlegają statut i wewnętrzne dokumenty przedszkola? Jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Wyrok z dnia 13 maja 2014 r., IV SAB/Gl 23/14), regulaminy wynagradzania, pracy czy regulamin organizacyjny, regulują sferę organizacyjną należącą do szeroko pojmowanej działalności tego podmiotu. Dokumenty te mieszczą się więc w zakresie informacji podlegającej udostępnieniu na podstawie art. 6 ust 1 pkt 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu podlega informacja publiczna o: • statusie prawnym lub formie prawnej, • organizacji, • przedmiocie działalności i kompetencjach, • organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, • strukturze własnościowej, • majątku. Dokumenty te należy udostępnić, podobnie jak statut i zarządzenia wewnętrzne funkcjonujące w przedszkolu, z tym jednak zastrzeżeniem, że zgodnie z art. 10 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie In-formacji Publicznej (BIP) lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jeżeli informacja została już udostępniona w BIP-ie, to nie ma obowiązku udzielania zawartej w nim informacji w trybie wnioskowym. Należy zbadać, czy dokumenty przedszkola, których pozyskania chce wnioskodawca, są już udostępnione w BIP-ie i jeśli tak jest, odesłać wnio-skodawcę do tej strony. 5. Czy udostępnieniu podlega arkusz organizacji pracy przedszkola publicznego? Tak, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (Wyrok z dnia 17 czerwca 2015 r., II SAB/Łd 55/15), arkusze organizacyjne placówek oświatowych, ich zawartość oraz dane o kwalifikacjach nauczycieli są informacjami, które podlegają udostępnieniu na podsta-wie art. 6 ust. 1 pkt 4 Ustawy o dostępie do informacji publicznej. 6. Czy udostępnieniu podlegają notatki służbowe nauczycieli? W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że notatki służbowe są informacją publiczną, której ujawnienia i udostępnienia może żądać obywatel (Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 września 2015 r., II SAB/Bd 60/15). Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca z 2013 r., II SAB/Wa 34/13). Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów od-noszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich, i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy rea-lizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów. Dodać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a Ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicz-nych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Notatka służbowa może co do zasady mieć walor informacji publicznej i niekoniecznie musi być wytworzona przez zobowiązany do jej udzielenia podmiot. Jednakże warunkiem niezbęd-nym do uznania jej za informację publiczną, podlegającą rygorom przywoływanej wyżej Ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest cel jej opracowania. Taka notatka podlega ewentualnemu udostępnieniu jako informacja publiczna, jeśli organ, który wszedł w jej posia-dania, używa jej do realizacji nałożonych nań zadań publicznych, i jeśli odnosi się bezpośred-nio do organu. Notatka służbowa nauczyciela podlega udostępnieniu. Nie jest to jednak prawo bezwzględne, ponieważ bardzo często notatki dotyczą sfery związanej z kształceniem konkretnego dziecka, mogą obejmować kwestie związane ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi konkretnego dziecka, wnioski na temat jego niepełnosprawności itd. Tego rodzaju notatka nie może zostać udostępniona, chyba że po jej anonimizacji i tylko wtedy, gdy anonimizacja ta jest skuteczna, tzn. faktycznie powoduje, że nie da się na podstawie notatki uzyskać informacji na temat da-nych osobowych, które dałoby się powiązać z konkretnym dzieckiem. 7. Jak udzielać informacji? Jest to pytanie o procedurę udzielenia informacji i choć oczywiście każdy wniosek jest inny, to jednak można tu wskazać kilka zasad, jakimi należy się kierować. 1. W pierwszej kolejności należy sprawdzić, czy wniosek zawiera jasne żądanie – czy po jego lekturze wiemy, o jaką informację chodzi wnioskodawcy. Jeżeli tak nie jest, należy wnioskodawcę wezwać do sprecyzowania wniosku w ciągu 7 dni od dnia otrzymania tego wezwania. 2. Następnie należy stwierdzić, czy wniosek dotyczy informacji publicznej. Jak wcześniej wspomniano, taką informacją nie będzie notatka służbowa dotycząca stanu zdrowia kon-kretnego dziecka czy też dane dotyczące wysokości zarobków konkretnego nauczyciela. W takich przypadkach należy w ciągu 14 dni odpisać wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu Ustawy o dostępie do informacji publicznej. 3. Istotne jest sprawdzenie, czy przedszkole posiada informację objętą wnioskiem. Jeżeli tak, to należy jej udzielić, a jeżeli nie, wówczas w ciągu 14 dni odpisujemy wnioskodawcy, że nie dysponujemy żądaną informacją. 4. Jeżeli informacja jest już udostępniona w BIP-ie, odsyłamy w ciągu 14 dni wnioskodawcę do tego publikatora. 5. Istotne jest sprawdzenie, czy wniosek dotyczy informacji prostej czy przetworzonej. Jeżeli dotyczy informacji przetworzonej, należy wezwać wnioskodawcę do wykazania, że udo-stępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odnośnie do punktu 5 należy zauważyć, że informacją prostą jest informacja, którą przed-szkole może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada. Pozyskanie jej z dokumentów jest proste i nie wymaga poniesienia dużego nakładu pracy pracowników. Informacją przetworzoną będzie więc informacja, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje – należy ją wytworzyć, np. poprzez odpowiednie zestawienia, obliczenia itd., wymagające znacznego nakładu pracy. Jest to informacja przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy we-dle wskazanych przez niego kryteriów. Warto tu wskazać na Wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2019 r. (II SA/Łd 134/19), w którym czytamy, że w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmio-tu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii i anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charak-terze technicznym. Uznając informację za przetworzoną, wzywamy wnioskodawcę do wykazania, że udostępnie-nie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niewykazanie tego oznacza, że wydajemy decyzję o odmowie udzielenia informacji. Pamiętać należy, że wydanie takiej decyzji wymaga adresu wnioskodawcy oraz podpisanego przez niego wniosku. Jeżeli wniosek został złożony w postaci e-maila, a musimy wydać decyzję odmowną, wówczas pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania wzywamy wnioskodawcę do podpisania wniosku i uzupełnienia danych adresowych.