STAN PRAWNY NA 9 MARCA 2021 Arkusz organizacji pracy przedszkola Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm.), • Ustawa z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 2245 ze zm.), • Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 263), • Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2232 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2019 r. poz. 502). Obowiązek tworzenia arkusza Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe stwierdza w art. 110 ust. 1, że arkusz organizacji pracy przedszkola określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym. Oznacza to, że jest on najważniejszym dokumentem dotyczącym planowania pracy placówki, a jednocześnie – z uwagi na jego treść – odzwierciedlającym aktualny poziom zatrudnienia. Zgodnie z ust. 2 przywołanej regulacji arkusz organizacji przedszkola opracowuje dyrektor przedszkola, a następnie przekazuje do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu Ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu tej Ustawy, zrzeszających nauczycieli. Zaznaczyć jednak należy, że przepis ten dotyczy wyłącznie przedszkoli gminnych. Co jednak istotne, Ustawa z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw wprowadziła do art. 110 Prawa oświatowego nowy ust. 2a, stosownie do którego w przypadku przedszkoli prowadzonych przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną arkusz organizacji opracowuje dyrektor przedszkola, a następnie przekazuje do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu Ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu tej Ustawy, zrzeszających nauczycieli, które przedstawiły dyrektorowi przedszkola informację, o której mowa w art. 251 ust. 2 Ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, czyli informację o liczbie członków tej organizacji na terenie danej jednostki organizacyjnej. W efekcie arkusz organizacji muszą tworzyć dyrektorzy zarówno przedszkoli samorządowych, jak i niesamorządowych. Przepis ten, czytany literalnie, dotyczy wszystkich przedszkoli prowadzonych przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, co wskazywałoby, że arkusz należy tworzyć obowiązkowo również w przedszkolach niepublicznych. Taka interpretacja jest jednak nieuprawniona, należy bowiem wziąć jeszcze pod uwagę systematykę Prawa oświatowego. Przepis art. 110 znajduje się w rozdziale 5 Prawa oświatowego, zatytułowanym „Organizacja kształcenia, wychowania i opieki w szkołach i placówkach publicznych”. Jeżeli ustawodawca chciałby ustanowić obowiązek tworzenia arkusza organizacji również w przedszkolach niepublicznych, to odpowiedni obowiązek zawarłby w rozdziale 8 Ustawy, zatytułowanym „Szkoły i placówki niepubliczne”. Ponieważ tak się nie stało, uznać należy, że Prawo oświatowe nie nakłada na przedszkola niepubliczne obowiązku tworzenia arkusza organizacji pracy. Obowiązek ten dotyczy wyłącznie przedszkoli gminnych (samorządowych) oraz przedszkoli niesamorządowych, ale wyłącznie publicznych. Organizacje związkowe Opracowany zgodnie z tymi zasadami arkusz należy przesłać organizacjom związkowym. Zgodnie z art. 23 Ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: • zrzeszają więcej niż 300 tys. członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową, • działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Obecnie w kraju działają trzy reprezentatywne organizacje związkowe: • Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność” (NSZZ „Solidarność”), • Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ), • Forum Związków Zawodowych (FZZ). Dyrektor przedszkola publicznego ma obowiązek ustalenia reprezentatywności organizacji związkowych. W przypadku przedszkoli niesamorządowych z przepisów Prawa oświatowego wynika wprost, że należy przesłać arkusz wyłącznie tym związkom, które spełnią warunki określone w art. 25¹ ust. 2 Ustawy o związkach zawodowych, dotyczące przedstawiania dyrektorowi przez właściwą zakładową organizację związkową informacji o łącznej liczbie członków tej organizacji na terenie danej jednostki organizacyjnej. Zauważyć należy, że przepis ten wyraża obowiązek przedstawiania co 6 miesięcy – według stanu na 30 czerwca i 31 grudnia – w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po tym okresie informacji o łącznej liczbie członków tej organizacji, w tym o liczbie członków będących pracownikami. Jeżeli dana organizacja związkowa nie ma swojego przedstawiciela w przedszkolu, wówczas nie będzie konieczne zasięganie opinii tego związku zawodowego. Zasada ta działać będzie również w przypadku przedszkoli gminnych. Zgodnie z art. 251 ust. 1 Ustawy o związkach zawodowych uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących: • pracownikami u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji lub • innymi niż pracownicy osobami wykonującymi pracę zarobkową, które świadczą pracę przez co najmniej 6 miesięcy na rzecz pracodawcy objętego działaniem tej organizacji. Zakładowa organizacja związkowa ma obowiązek przekazywania informacji o liczbie członków. Mimo że regulacja art. 110 Prawa oświatowego nieco inaczej wskazuje, z jakimi organizacjami należy opiniować arkusz, to jednak z praktyki wynika, że w przedszkolach gminnych i niesamorządowych są to zawsze organizacje zakładowe, przekazujące dyrektorowi informację o liczbie członków. Wytyczne gminy Warto wspomnieć o nadal istniejącej w gminach praktyce przekazywania przedszkolom wytycznych do opracowania arkusza. Wytyczne te, sformułowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zawierają postanowienia dotyczące np. wymaganych standardów zatrudnienia, zasad stosowania zastępstw itd. Podkreślić należy, że w myśl art. 68 ust. 5 Prawa oświatowego dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. W szczególności decyduje w sprawach: • zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników przedszkola, • przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom, • występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady przedszkola, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników przedszkola. Przyjęcie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zarządzenia wskazującego kierunki polityki kadrowej w przedszkolu oznacza wkroczenie w nienaruszalne kompetencje dyrektora jako kierownika zakładu pracy, który ma samodzielne prawo do podejmowania decyzji dotyczących zatrudnienia w placówce. Oczywiście w praktyce prawo to jest z reguły ograniczone możliwościami finansowymi jednostki, którą dyrektor zarządza, a te z kolei zależą wyłącznie od organu prowadzącego, lecz jednocześnie nie daje to organowi prowadzącemu prawa formalnego ustalania tych zasad. Należy odróżnić prawo do niezatwierdzenia arkusza organizacji od prawa do ustalania norm zatrudnienia, jakie powinny zostać uwzględnione w arkuszu. Organ prowadzący może nie zatwierdzić arkusza opracowanego przez dyrektora, ale nie ma podstawy prawnej dającej mu prawo narzucania norm i priorytetów, jakimi dyrektor ma się kierować przy zatrudnianiu. Wydanie zarządzenia bez wyraźnej podstawy prawnej, dotyczącej przynajmniej części jego regulacji, jest istotnym naruszeniem prawa, a dokładnie określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu. Zasada ta wymaga, by zarządzenie organu wykonawczego gminy odpowiadało wymogom legalności. Wójt musi więc posiadać ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, a treść zarządzenia musi być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartego w ustawie. Z treści przepisu art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wynika bezsprzecznie, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada: „co nie jest prawem dozwolone jest zakazane”. Organom jednostek samorządu terytorialnego wolno jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Biorąc pod uwagę przywołane zasady, za niedopuszczalne należy uznać np. narzucanie dyrektorom następujących zasad: 1. „W pierwszej kolejności powinni być zatrudniani nauczyciele o pełnych kwalifikacjach określonych w przepisach prawa oświatowego, którzy wcześniej utracili pracę w wyniku zmian organizacyjnych, oraz nauczyciele zamieszkali na terenie gminy...”. 2. „O podziale etatów pracowników administracji i obsługi na poszczególne stanowiska pracy decyduje dyrektor w uzgodnieniu z organem prowadzącym”. 3. „Nauczycieli zatrudnianych w trakcie roku szkolnego należy zatrudnić na okres zastępstwa, jednak nie dłużej niż do zakończenia zajęć dydaktycznych”. Zasady tworzenia arkusza Ustalając zasady tworzenia arkusza, należy niewątpliwie przyjąć, z jakich elementów powinien się składać. W tym zakresie można posiłkować się rozwiązaniami zawartymi w Rozporządzeniu MEN z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. Zgodnie z § 17 ust. 1 arkusz organizacji określa w szczególności: • liczbę nauczycieli ogółem, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze, • imię, nazwisko, stopień awansu zawodowego i kwalifikacje poszczególnych nauczycieli oraz rodzaj prowadzonych przez nich zajęć, w tym liczbę godzin tych zajęć, • liczbę nauczycieli, o których mowa w art. 9d ust. 8 Ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (przystępujących do postępowań kwalifikacyjnych lub egzaminacyjnych), w podziale na stopnie awansu zawodowego, • liczbę pracowników administracji i obsługi, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, oraz etatów przeliczeniowych, • liczbę pracowników ogółem, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze. W myśl ust. 2 przywołanej regulacji poza tymi podstawowymi informacjami arkusz określa też: • liczbę oddziałów, • liczbę dzieci w poszczególnych oddziałach, • tygodniowy wymiar zajęć z religii, zajęć z języka mniejszości narodowej, języka mniejszości etnicznej lub języka regionalnego, jeżeli takie zajęcia są w przedszkolu prowadzone, • czas pracy przedszkola oraz poszczególnych oddziałów, • ogólną liczbę godzin pracy finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący przedszkole, w tym liczbę godzin zajęć edukacyjnych i opiekuńczych, zajęć rewalidacyjnych, zajęć z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz innych zajęć wspomagających proces kształcenia, realizowanych w szczególności przez pedagoga, psychologa, logopedę i innych nauczycieli. Opinia zakładowych organizacji związkowych jest wydawana w terminie 10 dni roboczych od dnia otrzymania arkusza organizacji przedszkola, nie później niż do 19 kwietnia danego roku. Dyrektor przedszkola przekazuje arkusz organizacji przedszkola, zaopiniowany przez zakładowe organizacje związkowe, w terminie do 21 kwietnia danego roku organowi prowadzącemu przedszkole. Organ prowadzący przed zatwierdzeniem wysyła arkusz organizacji do zaopiniowania przez organy nadzoru pedagogicznego. Pamiętać jednak należy, że terminy te dotyczą przyjmowania pierwszego arkusza, który nie do końca odpowiada jeszcze rzeczywistemu obrazowi organizacji przedszkola, jaka będzie obowiązywać od początku roku szkolnego. Do 1 września nastąpi jeszcze ruch kadrowy, nauczyciele mogą zrezygnować z pracy lub zachorować, więc nastąpi konieczność dokonania do 30 września zmian w przyjętym arkuszu. W takim przypadku: • opinie organizacji związkowych wydawane są w terminie 4 dni roboczych od dnia otrzymania zmian, • organ prowadzący przedszkole zatwierdza zmiany w terminie 7 dni roboczych od dnia ich otrzymania. W przypadku wprowadzenia zmian do zatwierdzonego arkusza organizacji po 30 września organ prowadzący przedszkole zatwierdza te zmiany w terminie 7 dni roboczych od dnia ich otrzymania. Po 30 września nie ma już konieczności uzyskiwania opinii organizacji związkowych.