STAN PRAWNY NA 12 LUTEGO 2021 Wynajmowanie powierzchni gminnych Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.). Możliwość wynajmowania powierzchni należących do gminy przez dyrektorów szkół podstawowych prowadzonych przez te jednostki samorządu terytorialnego podlega ścisłym regulacjom przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Określają one bowiem nie tylko, kiedy dyrektor może podpisać umowę w sprawie najmu, ale również której szkoły dotyczy taka możliwość i na jakie cele mogą zostać przeznaczone środki pochodzące z transakcji. Dyrektor szkoły nie ma żadnej możliwości wynajmowania części nieruchomości, w tym pomieszczeń budynku placówki, jeżeli nie został mu przyznany tytuł prawny do wykonywania podobnych czynności. Brak umocowania do dokonywania najmu powoduje, że wynajem zarówno gruntu, na którym posadowiona jest placówka, jak i jej pomieszczeń, należy do wyłącznej właściwości organu wykonawczego gminy, czyli wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Samodzielne dokonywanie przez dyrektora czynności związanych z wynajmem jest możliwe w przypadku, gdy nieruchomość została przekazana szkole jako gminnej jednostce organizacyjnej w trwały zarząd. Trwały zarząd Według art. 43 ust. 1 Ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. W tym wypadku jednostką organizacyjną gminy jest szkoła, prowadzona w formie organizacyjno-prawnej jednostki budżetowej, zgodnie z regulacją art. 4 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Warto również wspomnieć, że stosownie do art. 11 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ważne! Jednostki organizacyjne gminy prowadzone w formie jednostki budżetowej nie dysponują własnymi, odrębnymi od gminnych finansami, a ich wydatki są ściśle powiązane z wydatkami budżetów gminnych. Powyższa zasada wywołuje określone konsekwencje w sferze możliwości wynajmowania pomieszczeń i nieruchomości gminnych, bowiem nawet przekazanie szkole w trwały zarząd nieruchomości, z której placówka korzysta, absolutnie nie powoduje, że dyrektor ma prawo do swobodnego kształtowania umów najmu tej nieruchomości. Zgodnie z art. 43 ust. 2 Ustawy o gospodarce nieruchomościami jednostka ma prawo do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do: • korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, • zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego, • oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do trzech lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w cytowanym przepisie ustanawia szereg ograniczeń wynajmu – nigdy nie może on być dłuższy niż czas trwałego zarządu, a ponadto zawarcie umowy wymaga powiadomienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub jego zgody, jeżeli umowa jest zawierana na okres dłuższy niż trzy lata. Zwłaszcza ten ostatni wymóg znacząco ogranicza autonomię działania dyrektora szkoły, bowiem obowiązek uzyskania zgody organu wykonawczego gminy oznacza, że w praktyce to właśnie wójt decyduje, z kim umowa zostanie zawarta – jeżeli jest podpisywana na okres dłuższy niż trzy lata. Wydzielony rachunek dochodów Na możliwość wynajmowania nieruchomości oraz korzystanie z uzyskanych w ten sposób środków istotny wpływ ma forma jednostki budżetowej, w jakiej działa samorządowa szkoła. Zwrócić tu bowiem należy uwagę na art. 223 Ustawy o finansach publicznych, według którego samorządowe jednostki budżetowe prowadzące działalność określoną w Ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe gromadzą na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, pochodzące w szczególności: • ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej, • z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej, • z działalności polegającej na świadczeniu usług w ramach kształcenia zawodowego – w przypadku jednostek budżetowych prowadzących kształcenie zawodowe. Szkoła gminna nie dysponuje żadnymi własnymi środkami, bowiem wszystkie pochodzą bezpośrednio z budżetu gminy. Wydzielony rachunek dochodów należy uznać za wyjątek od tej zasady, bowiem ze środków na nim gromadzonych szkoła może faktycznie korzystać, choć – co istotne – nie w dowolny sposób. Użyte przez ustawodawcę w art. 223 Ustawy o finansach publicznych sformułowanie „w szczególności” oznacza, że nie mamy do czynienia z zamkniętym katalogiem źródeł, z których mogą pochodzić fundusze gromadzone na wydzielonym rachunku, zatem mimo że regulacja ta wprost nie mówi o środkach z wynajmu, to jak najbardziej ich pozyskiwanie na rachunek wydzielony jest dopuszczalne. Co jednak istotne, nie każda szkoła ma taki rachunek utworzony, jak i nie każda może na nim gromadzić zyski płynące z wynajmu nieruchomości gminnych. Na mocy art. 223 ust. 2 Ustawy o finansach publicznych rada gminy określa: • jednostki budżetowe, które gromadzą dochody, • źródła, z których dochody są gromadzone na rachunku, • przeznaczenie dochodów, z tym że dochody wraz z odsetkami nie mogą być przeznaczone na finansowanie wynagrodzeń osobowych, • sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania zmian w tym planie oraz ich zatwierdzania. To uchwała rady gminy wybiera szkołę, która tworzy wydzielony rachunek dochodów, jak również wskazuje, czy na rachunku tym mogą być gromadzone środki z wynajmu. Jest to zatem kolejne istotne ograniczenie możliwości wynajmowania gminnych powierzchni (nieruchomości), bowiem w ślad za decyzją w sprawie ustanowienia trwałego zarządu na rzecz konkretnej szkoły muszą iść odpowiednie regulacje uchwały rady gminy – ona to właśnie miejsce wytypuje jako jednostkę, która na rachunku wydzielonym gromadzi środki z wynajmu. Niespełnienie tych warunków oznacza, że w praktyce zawieranie umów na wynajem jest dla dyrektora szkoły bezprzedmiotowe, bowiem jednostka nie może z ich tytułu pobierać żadnych pożytków. Wyjątkiem będzie tu oczywiście sytuacja, w której dyrektor zostanie upoważniony do wynajmu nieruchomości lub ich części w imieniu wójta i wyłącznie na rzecz gminy. W takim wypadku szkoła nie musi zostać wyposażona w trwały zarząd, bowiem dyrektor nie działa jako kierownik gminnej jednostki organizacyjnej, tylko jako upoważniony przedstawiciel gminy, władny jedynie do zawarcia konkretnej umowy na wynajem w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Transakcja nie ma więc żadnego związku ze sprawowaniem funkcji dyrektora szkoły, a sama jednostka również nie ma z wynajmu żadnych pożytków, ponieważ stroną umowy jest bezpośrednio gmina. Ważne! Wynajem gminnych powierzchni, zarządzanych przez dyrektora, jest obarczony całym szeregiem ograniczeń, które w wielu przypadkach podważają sens tego przedsięwzięcia. Można się tu też odnieść do często spotykanych przypadków, w których szkoła gminna wynajmuje swoje powierzchnie na potrzeby niepublicznego przedszkola lub niepublicznej szkoły. Z punktu widzenia jednostki niepublicznej taka transakcja jest bardzo korzystna, z uwagi na treść art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d Ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym wniosek o wpis do ewidencji jednostek niepublicznych, składany do gminy, ma zawierać m.in. informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej; spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Uzyskanie wymaganych opinii przez niepubliczną szkołę czy przedszkole jest zdecydowanie łatwiejsze, jeżeli skorzysta się z możliwości wynajęcia pomieszczeń istniejącej i działającej jednostki publicznej. Takie rozwiązanie przynosi oczywiście środki z wynajmu dla placówki gminnej, ale jednocześnie dla gminy oznacza konieczność wypłacania dotacji niepublicznej szkole czy przedszkolu, co powoduje, że gmina ponosi oczywiste straty. W efekcie niektóre jednostki samorządu blokują możliwość wynajmowania pomieszczeń gminnej szkoły dla jednostek niepublicznych. Wynajem powierzchni pod reklamę Regulacja art. 37a Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W uchwale tej rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Uchwała dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego ds. transportu, i może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów. Uchwała ma walor aktu prawa miejscowego, a zatem jej ustalenia są wiążące także dla dyrektora gminnej szkoły. Ponadto dyrektor, chcąc podpisać umowę na udostępnienie powierzchni pod reklamę, powinien przeanalizować, jaki produkt ma zostać zareklamowany. Charakter działalności, jaką prowadzi szkoła, wyklucza możliwość umieszczania na jej terenie reklam towarów czy usług niezgodnych z misją placówki, którą jest m.in. wychowanie uczniów.