STAN PRAWNY NA 5 LUTEGO 2021 Kontrola w ramach nadzoru pedagogicznego w poradni. Część II Opracował: Marcin Majchrzak, radca prawny, członek Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1551), • Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1743), • Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 lutego 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad działania publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych, w tym publicznych poradni specjalistycznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 199 ze zm.). W Ustawie Prawo oświatowe (dalej upo) znalazły się wyłącznie ogólne zasady sprawowania nadzoru pedagogicznego w poradniach. Z tego względu, przepis art. 60 ust. 10 upo zawiera upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego ds. oświaty i wychowania do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. szczegółowych warunków i trybu sprawowania oraz form nadzoru pedagogicznego, zakresu danych gromadzonych na elektronicznej platformie nadzoru pedagogicznego, czy też kwalifikacji niezbędnych do sprawowania nadzoru pedagogicznego. W rezultacie wydane zostało Rozporządzenie w sprawie nadzoru pedagogicznego, które zaczęło obowiązywać od 1 września 2017 r. Akt ten znajduje zastosowanie również w przypadku niepublicznych poradni, z wyjątkiem § 22–24 i 34 (dotyczących sprawowania nadzoru pedagogicznego przez dyrektora poradni oraz sporządzania planu nadzoru pedagogicznego). Szczegółowe zasady prowadzenia nadzoru pedagogicznego Nadzór pedagogiczny realizowany jest przez wykonywanie czynności wskazanych w art. 55 upo w trybie działań planowych lub doraźnych. Działania planowe są prowadzone przez kuratorów oświaty zgodnie z podstawowymi kierunkami realizacji polityki oświatowej państwa w zakresie nadzoru pedagogicznego, określonych przez ministra właściwego ds. oświaty i wychowania. Natomiast działania doraźne prowadzone są przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny, w przypadku gdy wystąpi potrzeba podjęcia działań nieprzewidzianych w planie nadzoru pedagogicznego. Działania planowe i doraźne w zakresie sprawowania nadzoru pedagogicznego, wynikające z potrzeb poradni, są także prowadzone przez dyrektorów. W § 4 wspomnianego już Rozporządzenia określone zostały ogólne wytyczne dotyczące zasad sprawowania nadzoru pedagogicznego, zobowiązujące do uwzględnienia w trakcie jego prowadzenia: • współdziałania organów sprawujących nadzór pedagogiczny z organami prowadzącymi poradnie, dyrektorami poradni oraz nauczycielami; • tworzenia warunków sprzyjających rozwojowi poradni; • pozyskiwania informacji zapewniających obiektywną i pełną ocenę działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej poradni. Wśród form nadzoru pedagogicznego rozporządzenie wymienia m.in. kontrolę. Są to działania organu sprawującego nadzór pedagogiczny lub dyrektora prowadzone w poradni w celu oceny stanu przestrzegania przepisów prawa dotyczących działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej. Zgodnie z § 20 ust. 1 przywołanego Rozporządzenia kurator oświaty opracowuje na każdy rok szkolny plan nadzoru pedagogicznego, z uwzględnieniem wniosków z nadzoru pedagogicznego sprawowanego w poprzednim roku szkolnym oraz podstawowych kierunków realizacji polityki oświatowej państwa. Plan nadzoru zawiera m.in. liczbę i tematykę kontroli planowanych w poszczególnych typach jednostek oświaty. Zasady przeprowadzania kontroli Kontrola przeprowadzana przez kuratora oświaty (przewidziana w planie nadzoru pedagogicznego) powinna zostać zrealizowana z wykorzystaniem arkuszy kontroli zatwierdzonych przez ministra właściwego ds. oświaty i wychowania. Arkusze te z reguły zawierają pola dotyczące: • informacji o typie placówki, • informacji o kontroli, • podstawy prawnej, • zagadnień podlegających kontroli z odpowiednimi zaleceniami, • spostrzeżeń kontrolującego. Arkusz jest podpisywany przez dyrektora poradni oraz kontrolującego ze wskazaniem bieżącej daty. Kontrolę przeprowadza osoba lub zespół wyznaczony przez kuratora. O kontroli kurator powinien poinformować dyrektora oraz organ prowadzący – w terminie co najmniej siedmiu dni przed planowanym jej rozpoczęciem – wskazując m.in. jej termin i tematykę. Kontrola przeprowadzana jest na podstawie imiennego upoważnienia zawierającego: • datę wydania i numer upoważnienia, • podstawę prawną przeprowadzenia kontroli, • imię i nazwisko osoby upoważnionej do przeprowadzenia kontroli, • nazwę i siedzibę poradni, • tematykę kontroli, • terminy rozpoczęcia i zakończenia czynności kontroli, • pieczęć i podpis organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Czynności kontrolne nie powinny zakłócać pracy poradni. Jednocześnie kontrola przewidziana w planie nadzoru pedagogicznego nie powinna trwać dłużej niż dwa dni. Obowiązki osoby kontrolującej Przepisy regulują także obowiązki osoby kontrolującej, do których należą: • rzetelne i obiektywne ustalenie stanu faktycznego, • zebranie niezbędnych dowodów stanowiących podstawę ustaleń kontroli, • zapewnienie dyrektorowi czynnego udziału w kontroli, • dokumentowanie czynności kontroli. Protokół po kontroli w poradni Z przeprowadzonej kontroli powinien zostać sporządzony protokół, który zawiera: • nazwę poradni, jej siedzibę oraz imię i nazwisko dyrektora, • nazwę i siedzibę organu sprawującego nadzór pedagogiczny, imię i nazwisko kontrolującego oraz datę wydania i numer upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, • terminy rozpoczęcia i zakończenia kontroli ze wskazaniem dni, w których odbywały się czynności kontroli w poradni, • tematykę kontroli, • opis ustalonego stanu faktycznego, w tym ujawnionych nieprawidłowości, oraz zalecenia wynikające z przeprowadzonych czynności kontroli wraz z terminem ich realizacji, o których mowa w art. 55 ust. 4 upo, • pouczenie o prawie zgłoszenia przez dyrektora zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli, • parafy kontrolującego i dyrektora na każdej stronie protokołu, • podpisy kontrolującego i dyrektora oraz miejsce i datę podpisania protokołu. Protokół powinien zostać sporządzony w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, przy czym jeden z nich powinien zostać przekazany dyrektorowi (w terminie siedmiu dni roboczych od dnia zakończenia czynności kontroli w poradni), a drugi włączony do akt kontroli. Dyrektor może odmówić podpisania protokołu, składając w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania wyjaśnienia dotyczące przyczyn odmowy. Jednocześnie odmowa podpisania protokołu przez dyrektora nie stanowi przeszkody do podpisania protokołu przez kontrolującego. Dyrektor ma również możliwość, aby w terminie siedmiu dni roboczych od dnia otrzymania protokołu kontroli, zgłosić do kuratora oświaty pisemne, umotywowane zastrzeżenia do zawartych w nim ustaleń. W takim przypadku kurator oświaty może zdecydować o przeprowadzeniu dodatkowych czynności kontrolnych. Jeżeli zastrzeżenia okażą się zasadne, kurator dokona zmian w protokole kontroli, a następnie zmieniony protokół przekaże dyrektorowi. W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń kurator sporządzi pisemne stanowisko, które następnie przekaże dyrektorowi – w terminie 14 dni roboczych od dnia otrzymania zastrzeżeń. Konsekwencje kontroli W wyniku przeprowadzonej w poradni kontroli, osoby kontrolujące wydają odpowiednie zalecenia – wraz z terminem ich realizacji (art. 55 ust. 4 upo). Na tym etapie dyrektor, który nie zgadza się z ich zaleceniami, może zgłosić zastrzeżenia do kuratora oświaty – na podstawie art. 55 ust. 5 upo. Zastrzeżenia te powinny zostać złożone w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wspomnianych zaleceń. W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń kurator oświaty (bądź inny organ sprawujący nadzór pedagogiczny) może zarządzić przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych. W przypadku stwierdzenia zasadności zgłoszonych zastrzeżeń organ sprawujący nadzór pedagogiczny dokona zmian w protokole kontroli i przekaże go dyrektorowi poradni. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia całości lub części zgłoszonych zastrzeżeń organ sprawujący nadzór pedagogiczny sporządzi pisemne stanowisko wobec zastrzeżeń i przekaże je dyrektorowi poradni w terminie 14 dni roboczych od dnia otrzymania zastrzeżeń. Przepisy zobowiązują dyrektora, by w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, a w przypadku wniesienia zastrzeżeń – w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisemnego zawiadomienia o ich nieuwzględnieniu, powiadomił (art. 55 ust. 6 upo): • organ sprawujący nadzór pedagogiczny – o sposobie realizacji zaleceń, • organ prowadzący poradnię – o otrzymanych zaleceniach oraz o sposobie ich realizacji. Trzeba również pamiętać, że przepis art. 55 ust. 7 upo nakłada na organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w razie stwierdzenia istotnych uchybień w działalności poradni, obowiązek, oprócz przekazania dyrektorowi stosownych zaleceń, powiadomienia o stwierdzonych uchybieniach organu prowadzącego poradnię. Niezastosowanie się do zaleceń W przypadku niezastosowania się do zaleceń kuratora oświaty może on, na podstawie art. 56 ust. 1 upo, wydać polecenie, w drodze decyzji administracyjnej, usunięcia uchybień w wyznaczonym terminie. Jeżeli dyrektor nie usunie ich w wyznaczonym terminie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny będzie zobowiązany do wystąpienia do organu prowadzącego z wnioskiem o odwołanie dyrektora poradni z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia (art. 56 ust. 3 upo). Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego poradnię. W efekcie, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c upo, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w poradni, odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3 upo. W takiej sytuacji dyrektorowi pozostaje złożenie odwołania od decyzji kuratora oświaty na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie należy wnieść, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji do właściwego organu odwoławczego (w sytuacji, gdy decyzja została wydana przez kuratora oświaty – organem odwoławczym będzie minister właściwy ds. oświaty i wychowania). Jeżeli decyzja organu odwoławczego będzie niekorzystna dla poradni, dyrektorowi pozostanie możliwość jej zaskarżenia do właściwego sądu administracyjnego, na podstawie przepisów Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę należy wnieść w terminie 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego (skarga powinna zostać wniesiona za jego pośrednictwem). Jeżeli sąd uzna skargę na decyzję organu odwoławczego za zasadną, najprawdopodobniej dojdzie do uchylenia wadliwej decyzji – w całości lub w części. W innym przypadku, gdy skarga na decyzję organu odwoławczego będzie zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bezzasadna, zostanie ona oddalona. W takiej sytuacji, jeżeli poradnia nie zdecyduje się wnieść skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja organu odwoławczego stanie się ostateczna i będzie podlegać wykonaniu, co będzie oznaczało konieczność usunięcia stwierdzonych w trakcie kontroli uchybień. W przeciwnym wypadku dyrektor powinien liczyć się z odwołaniem ze stanowiska, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c upo. W Wyroku WSA z dnia 20 listopada 2018 r. (sygn. III SA/Kr 911/18) sąd wskazał, że kurator oświaty, we wniosku o odwołanie formułowanym na podstawie art. 56 ust. 3 upo, powinien wyraźnie określić, czy żąda odwołania dyrektora za wypowiedzeniem z końcem roku szkolnego, czy też bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. W takiej sytuacji organ prowadzący nie jest uprawniony do badania przesłanek o charakterze merytorycznym. Organ powinien natomiast zbadać przesłanki o charakterze formalnym. Natomiast dyrektor, w przypadku, gdy nie zgadza się ze stanowiskiem organu kontrolującego, powinien odpowiednio do etapu postępowania – złożyć umotywowane zastrzeżenia do protokołu kontrolnego, bądź złożyć odwołanie od decyzji organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Na co mogą zwrócić uwagę kontrolerzy? Kontrola to nic innego jak ocena stanu przestrzegania przepisów prawa dotyczących działalności statutowej poradni. Chociaż zakres kontroli może być bardzo szeroki i dotyczyć wielu aspektów funkcjonowania poradni, to w praktyce można wskazać na pewne elementy, na które zwykle zwracają uwagę kontrolerzy. Należy również mieć na uwadze aktualnie obowiązujący dokument polityki oświatowej, w którym wskazuje się szczególnie istotne z punktu widzenia kontroli pola zainteresowania kuratorów oświaty. W roku szkolnym 2020/2021 kontrola w publicznych poradniach skupiała się na zgodności z przepisami prawa wydawania orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego w zakresie dotyczącym organizacji zajęć w grupie do pięciu uczniów lub w formie indywidualnej oraz opinii w sprawie objęcia ucznia pomocą psychologiczno-pedagogiczną w formie zindywidualizowanej ścieżki kształcenia. Należy przypomnieć, że organizacja zajęć indywidualnych, bądź w małej grupie uczniów, jest możliwa w stosunku do uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Orzeczenia te są wydawane w trybie Rozporządzenia w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych. Zgodnie z § 13 tego aktu orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydaje się dla dzieci i uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie oraz zagrożonych niedostosowaniem społecznym, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, o których mowa w przepisach w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym. W orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zespół orzekający powinien określić m.in. potrzebę realizacji wybranych zajęć edukacyjnych indywidualnie z uczniem lub w grupie liczącej do pięciu uczniów – w przypadku ucznia napotykającego na trudności w funkcjonowaniu wspólnie z oddziałem szkolnym. W pozostałym zakresie kontrolujący może zwrócić uwagę na takie rzeczy, jak: • organizacja pracy poradni, w tym przydział nauczycielom zadań zgodnie z ich kwalifikacjami, • przedstawienie przez dyrektora radzie pedagogicznej wyników nadzoru pedagogicznego odpowiednio za I i II półrocze, • przedstawienie w terminie prawidłowo opracowanego planu nadzoru pedagogicznego (z uwzględnieniem wniosków z nadzoru pedagogicznego sprawowanego w poradni w poprzednim roku szkolnym), • treść regulacji wewnętrznych, jak np. statut, plan pracy poradni, czy regulamin rady pedagogicznej, • treść zarządzeń dyrektora i ich zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, • treść protokołów z posiedzeń rady pedagogicznej, • sposób realizacji spoczywających na poradni zadań – zgodnie z Rozporządzeniem w sprawie szczegółowych zasad działania publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych, w tym publicznych poradni specjalistycznych, • treść wydanych przez poradnię orzeczeń i opinii, • sposób pracy zespołów orzekających pod kątem zgodności z przepisami prawa.