STAN PRAWNY NA 26 STYCZNIA 2021 Relacja dyrektora z organem prowadzącym Opracował: Roman Lorens, konsultant ds. organizacji i zarządzania oświatą. Ekspert ds. awansu zawodowego nauczycieli, były długoletni dyrektor szkoły. Lider i koordynator doskonalenia zawodowego nauczycieli i kadry kierowniczej szkół. Autor licznych artykułów z zakresu zarządzania oświatą i publikacji książkowych Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm.), • Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1327 ze zm.), • Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), • Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320). Czy organ prowadzący może wpływać na decyzje kadrowe podejmowane przez dyrektora przedszkola? Jakie są uprawnienia organu prowadzącego w kwestii funkcjonowania placówki? Kto odpowiada za remonty budynku, w którym mieści się przedszkole publiczne? Jak powinna wyglądać ewidencja czasu pracy dyrektora przedszkola przez organ prowadzący? Zgodnie z art. 68 Ustawy Prawo oświatowe dyrektor przedszkola w szczególności kieruje działalnością placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz, sprawuje nadzór pedagogiczny, opiekę nad dziećmi, stwarza warunki harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez ak-tywne działania prozdrowotne i realizuje uchwały rady przedszkola oraz rady pedagogicznej podjęte w ramach ich kompetencji stanowiących. Natomiast uprawnienia dyrektora w zakresie zarządzania kadrami przedszkola wyszczegól-nione zostały w ust. 5 przywołanego wyżej artykułu. Zgodnie z jego treścią dyrektor jest kie-rownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w placówce nauczycieli oraz pracowników nie-będących nauczycielami i w szczególności decyduje w sprawach: • zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników przedszkola, • przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pra-cownikom przedszkola, • występowania z wnioskami (po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady placów-ki) w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozosta-łych pracowników przedszkola. Pierwszą sprawą, na którą należy zwrócić uwagę, jest fakt, że przywołany katalog kompetencji dyrektora nie jest zamknięty, czyli nie zawiera wszystkich uprawnień, jakie dyrektor posiada w zakresie zarządzania kadrami. Wynika to z użytego przez ustawodawcę sformułowania „w szczególności”, które jednocześnie wskazuje, że innych kompetencji dyrektora należy szukać w przepisach szczególnych wobec wymienionego art. 68 ust. 5 Prawa oświatowego. Regulacjami takimi będą przykładowo przepisy Karty nauczyciela dotyczące organizowania awansu zawodowego, jak również regulacje dotyczące udzielania nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia. Decyzje kadrowe a współpraca z organem prowadzącym Co do zasady, prawo podejmowania decyzji kadrowych przez dyrektora przedszkola nie po-winno być w żaden sposób ograniczane przez inne podmioty, w tym przez organ prowadzący, ponieważ oznaczałoby to niedopuszczalną ingerencję w nienaruszalne uprawnienia praco-dawcy. Zdanie to wydaje się jak najbardziej prawdziwe, niestety jednak nie do końca odnosi się do specyfiki działania jednostek oświatowych. W praktyce bowiem, z kilku powodów, decyzje kadrowe dyrektora mogą zostać zablokowane przez organ prowadzący i niekoniecznie musi to być związane ze złamaniem obowiązujących regulacji. Przyczyna, z powodu której organ prowadzący ma w praktyce wpływ na uprawnienia dyrek-tora jako pracodawcy, wynika z formy organizacyjno-prawnej, w jakiej funkcjonują przed-szkola. Zgodnie z treścią art. 11 Prawa oświatowego zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego są finansowane na zasadach określonych w odrębnych ustawach, a zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin, powiatów i samorządów województw. To z kolei oznacza, że odnosi się do nich treść art. 11 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych, stosownie do którego jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośred-nio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przedszkole nie dysponuje własnym budżetem, lecz działa w oparciu o plan finansowy. Nie ma również własnych środków finansowych, a jedynie takie, które zostały mu przekazane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Tego typu formy organizacyjno-prawne skut-kują określonymi konsekwencjami dla dyrektorów. Przede wszystkim przedszkola samo-dzielnie nie dysponują środkami niezbędnymi do tego, aby decydować o zatrudnieniu nau-czycieli. Ważne! W praktyce, aby dyrektor mógł skorzystać z gwarantowanego mu prawa do zatrudnienia nau-czycieli, musi w pierwszej kolejności mieć pewność, że ma środki niezbędne, aby tego doko-nać. Ich dystrybucja należy natomiast do organu prowadzącego, w tym wypadku w gminie – wójta, bowiem to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest podmiotem odpowiedzialnym za wykonywanie budżetu samorządowego, on przygotowuje jego projekt oraz decyduje o roz-dzieleniu środków na poszczególne jednostki organizacyjne, czyli również przedszkola z już uchwalonego budżetu. Zatem nienaruszalne, jakby się wydawało, kompetencje dyrektora jako pracodawcy w praktyce zależą ściśle od tego, czy otrzyma on niezbędne środki na realizację swoich uprawnień. Stanowisko dyrektora przedszkola Należy podkreślić, że dyrektor przedszkola nie jest pracownikiem samorządowym. Z faktu, że zarząd gminy powołuje i odwołuje dyrektora nie wynika, że zarząd przez powołanie dyrektora przedszkola uzyskuje względem niego kompetencje w zakresie, w jakim przepisy prawa pracy upoważniają pracodawcę do kierowania pracą podporządkowanych mu pracowników. Dy-rektor placówki jest pracownikiem przedszkola, a nie zarządu gminy. Nie ma nad sobą bezpo-średniego przełożonego kierującego jego pracą (Wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 1735/99). Uprawnienia organu prowadzącego Organ prowadzący placówkę odpowiada za jej działalność m.in. w zakresie zapewnienia wa-runków działania przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wycho-wania i opieki. Zgodnie z art. 57 ust. 1 Prawa oświatowego organ prowadzący placówkę spra-wuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W ww. zakresie, nadzorowi podlega w szczególno-ści: • prawidłowość dysponowania przyznanymi placówce środkami budżetowymi oraz po-zyskanymi przez przedszkole środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospo-darowania mieniem, • przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i dzieci, • przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy przedszkola. Należy zwrócić zatem uwagę, że organ prowadzący przedszkole ma obowiązek sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących organizacji placówki, lecz nie jest uprawniony do ustalania wytycznych, co do opracowywania arkuszy organizacji przedszkola, wiążących zasad kreowania sfery organizacji działania placówki oraz zatrudniania nauczycieli i innych pracowników. W praktyce organ prowadzący nie ma również uprawnień do ustalania wytycznych dotyczą-cych wewnętrznej organizacji pracy przedszkola, nie może wydawać zarządzeń dotyczących sposobu sporządzania arkuszy organizacji czy zatrudniania nauczycieli i innych pracowników. Autonomię dyrektora przedszkola w tym zakresie potwierdzają zarówno przepisy Prawa oświatowego, jak i Karty nauczyciela. Fakt, że przedszkola są prowadzone przez organy sa-morządu terytorialnego, nie oznacza, że przedszkola przestały być pracodawcami dla zatrud-nionych w nich nauczycieli i innych pracowników. Nakaz remontu szkolnych pomieszczeń W sytuacji gdy państwowy inspektor sanitarny zawiadamia władze gminy będącej organem prowadzącym przedszkole, że np. ściany i sufity w korytarzach i na klatce schodowej wyma-gają pilnego remontu, to na gminie spoczywa obowiązek jego przeprowadzenia. Zgodnie z przepisami Prawa oświatowego to organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego dzia-łalność. Na nim też ciąży m.in. obowiązek zachowania budynku w odpowiednim stanie tech-niczno-sanitarnym, a więc i przeprowadzanie niezbędnych remontów i inwestycji. Dyrektor przedszkola administruje placówką, a jego obowiązki nie mogą wyłączać obowiązków, które ma podmiot prowadzący przedszkole. Kierownik urzędu zwierzchnikiem służbowym dyrektora Stosownie do art. 33 ust. 5 Ustawy o samorządzie gminnym kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Dlatego burmistrz lub wójt ma prawo do rozliczania czasu pracy dyrektora przedszkola i może prosić o przedstawienie harmonogramu zajęć dy-daktyczno-wychowawczych prowadzonych przez dyrektora według planu zajęć ustalonego zgodnie z Rozporządzeniem w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicz-nych szkołach i placówkach. Ważne! Pomimo że dyrektor przedszkola będący nauczycielem nie jest pracownikiem samorządowym, jego zwierzchnikiem służbowym jest odpowiednio wójt (lub burmistrz, prezydent miasta), który dokonuje wszelkich czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora przedszkola, np. udziela urlopów rodzicielskich, rozwiązuje stosunek pracy, udziela kar po-rządkowych, rozlicza czas pracy oraz wykonuje czynności wynikające z Prawa oświatowego oraz Karty nauczyciela (np. udziela urlopu dla poratowania zdrowia, zniżki obowiązkowego tygodniowego wymiaru zajęć tzw. pensum, powierza stanowisko i odwołuje z tego stanowi-ska, przyznaje nagrody, dokonuje kontroli zarządczej). Ewidencja czasu pracy dyrektora przedszkola przez organ prowadzący Zgodnie z treścią art. 42 ust. 7a Karty nauczyciela rejestrowane i rozliczane w dziennikach są zajęcia realizowane w ramach pensum, czyli prowadzone bezpośrednio z dziećmi. Nie rozlicza się natomiast pozostałych zajęć i czynności. Ewidencję czasu pracy prowadzi się do celów właściwego ustalania wynagrodzenia pracownika. O etatowym wymiarze czasu pracy nauczyciela przesądza pensum, dlatego ewidencjonowanie pozostałego czasu jest bezcelowe (art. 149 §1 Kodeksu pracy). Nie znajduje zatem uzasadnienia wydawanie przez organy pro-wadzące zarządzeń wewnętrznych, zobowiązujących dyrektorów przedszkoli do prowadzenia kart ewidencji czasu swojej pracy. Skoro więc art. 42 Karty nauczyciela przewiduje, że wykonywanie przez dyrektora przed-szkola niektórych obowiązków odnotowywane jest w odpowiednich dziennikach, to znaczy że ustawodawca uważa za zbędną ewidencję czasu pracy poświęconego na wykonanie pozo-stałych obowiązków, co należy interpretować jako zakaz wprowadzania w tym zakresie do-datkowych obowiązków. Należy zauważyć, że praca dyrektora wiążę się z jego nieobecnością w przedszkolu, ale fakt ten nie może być przesłanką odwołania dyrektora ze stanowiska. Zgodnie np. z Wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 24 listopada 1999 r. (II SA 1735/99), zarzuty dotyczące częstego opuszczania przez dyrektora miejsca pracy, bez akceptacji organu prowadzącego przedszkole, nie mogą być powodem odwołania dyrektora ze stanowiska. Zatrudnianie i zwalnianie kie-rowników gminnych jednostek organizacyjnych przez zarząd gminy w żadnym razie nie oznacza bowiem, że zarząd przez powołanie dyrektora przedszkola uzyskuje względem niego kompetencje w zakresie, w jakim przepisy prawa pracy upoważniają pracodawcę do kierowa-nia pracą podporządkowanych mu pracowników. Dobowy wymiar czasu pracy Przepisy Karty nauczyciela nie określają dobowego wymiaru czasu pracy nauczyciela. Jednak biorąc pod uwagę fakt, że łączny czas pracy nauczyciela wynosi do 40 godz. tygodniowo w ramach 5-dniowego tygodnia pracy, można przyjąć – do celów ustalania uprawnień do urlopu wypoczynkowego – że średnio na dobę nauczyciel pracuje 8 godz. W praktyce oznacza to, że i czas pracy dyrektora przedszkola nie może przekraczać 40 godz. tygodniowo, ale wcale nie musi to oznaczać, że ma on pracować codziennie 8 godz. Do zajęć dyrektora należy bowiem nie tylko prowadzenie zajęć (jeżeli organ prowadzący nie zwolnił go z całego pen-sum), ale również realizacja zadań statutowych przedszkola, samokształcenie i doskonalenie oraz zadania czysto zarządcze, wymienione w Prawie oświatowym. Należy także pamiętać, że przepisy nakładają na dyrektora również obowiązki związane m.in. z zapewnieniem dzieciom bezpieczeństwa w trakcie zajęć czy ogólnie z kierowaniem działal-nością przedszkola. Dlatego też dyrektor powinien być obecny w przedszkolu w trakcie prze-bywania w niej dzieci. Jeżeli jednak z różnych powodów dotyczących wykonywania swoich obowiązków musi opuścić teren przedszkola, nie stanowi to żadnego nadużycia, bowiem wy-chodząc z przedszkola, dyrektor nie kończy pracy, lecz wykonuje ją poza budynkiem przed-szkola. Uwzględniwszy wszystkie obowiązki dyrektora, nie ma fizycznej możliwości, aby przebywał on w przedszkolu codziennie 8 godz.