STAN PRAWNY NA 15 STYCZNIA Kontrola dokumentacji rady rodziców przez organ prowadzący Roman Lorens, konsultant ds. organizacji i zarządzania oświatą, ekspert ds. awansu zawodowego nauczycieli, były długoletni dyrektor szkoły, lider i koordynator doskonalenia zawodowego nauczycieli i kadry kierowniczej szkół, autor licznych artykułów z zakresu zarządzania oświatą i publikacji książkowych Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), • Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1406 ze zm.), • Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), • Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 351 ze zm.). Zgodnie z zapisami art. 83 ust. 1 Ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (dalej: upo.) w szkołach i placówkach działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. W skład rad rodziców wchodzą: • w szkołach – po jednym przedstawicielu rad oddziałowych, wybranym w tajnych wyborach przez zebranie rodziców uczniów danego oddziału, • w placówkach – co najmniej siedmiu przedstawicieli, wybranych w tajnych wyborach przez zebranie rodziców wychowanków danej placówki, • w szkołach artystycznych – co najmniej siedmiu przedstawicieli, wybranych w tajnych wyborach przez zebranie rodziców uczniów danej szkoły. W wyborach, przeprowadzanych na pierwszym zebraniu rodziców w każdym roku szkolnym, jednego ucznia reprezentuje jeden rodzic. Kadencja rady rodziców trwa rok – od 1 września do 31 sierpnia. Ważne! W skład rady rodziców wchodzi zawsze jeden przedstawiciel każdej rady oddziałowej (klasowej). Zapisy Ustawy stwierdzają to bardzo precyzyjnie. Nie jest więc możliwe, by w radzie rodziców jakaś klasa miała np. dwóch przedstawicieli. Może się natomiast zdarzyć, że klasa nie zgłosi swojego reprezentanta. W praktyce nie oznacza to jednak, że rada rodziców nie może działać, lecz że są rodzice, którzy świadomie pozbawiają się możliwości ustawowego wpływu na funkcjonowanie szkoły. Rada rodziców uchwala regulamin swojej działalności, w którym określa w szczególności: • wewnętrzną strukturę i tryb pracy rady, • szczegółowy tryb przeprowadzania wyborów do rad oraz przedstawicieli rad oddziałowych do rady rodziców odpowiednio szkoły lub placówki. Właściwie skonstruowany regulamin rady rodziców winien regulować następujące kwestie: • cele i zadania rady rodziców, • opis zasad wyborów rady oraz jej organów wewnętrznych, • kompetencje i zasady działania rady oraz jej organów wewnętrznych, • zasady gospodarki finansowej i wydatkowania funduszu rady (w szczególności: źródła funduszy rady, sposób ich wydatkowania, kto może składać wnioski o przyznanie środków z funduszu rady), • zasady dokonywania zmian w regulaminie. Działalność finansowa rady rodziców Należy zauważyć, że zgodnie z interpretacją Izby Skarbowej w Warszawie (sygn. IPPB5/423-628/10-2/AM) rada rodziców utworzona przez rodziców uczniów szkoły, jako ich reprezentant, jest wyłącznie wewnętrznym organem szkoły, a zatem, będąc społecznym organem opiniodawczym i wnioskodawczym szkoły, nie jest podmiotem gospodarki narodowej i nie może samodzielnie występować w obrocie prawnym. Rada rodziców nie ma zatem osobowości prawnej i nie jest odrębną od szkoły jednostką organizacyjną. W tej sytuacji nie może więc być uznana za podatnika podatku dochodowego w rozumieniu Ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych. Ważne! Należy stwierdzić, iż rada rodziców, będąca wewnętrznym organem szkoły, nie ma obowiązku składania do urzędu skarbowego zeznań o wysokości dochodu (straty). Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu w interpretacji indywidualnej (sygn. ILPP1/443-232/10-5/BD) stwierdził, że rada rodziców, będąc społecznym organem opiniodawczym i wnioskodawczym, nie podlega obowiązkowi ewidencyjnemu i nie jest zobowiązana do posiadania oddzielnego od szkoły numeru identyfikacji podatkowej (NIP). W celu wspierania działalności statutowej szkoły lub placówki rada rodziców może gromadzić fundusze z dobrowolnych składek rodziców oraz innych źródeł. Zasady wydatkowania środków finansowych rady rodziców określa jej regulamin. Gromadzone kwoty mogą być przechowywane na odrębnym rachunku bankowym rady rodziców, a do jego założenia i likwidacji oraz dysponowania funduszami skumulowanymi na koncie uprawnione są osoby posiadające pisemne upoważnienie udzielone przez organ. Ustawa Prawo oświatowe celowo nie rozstrzyga w sposób definitywny i jednoznaczny katalogu wydatków, na które mogą być przeznaczone środki finansowe gromadzone przez radę rodziców. Ma to zapewniać organowi niezbędną elastyczność w sytuacji znacznego zróżnicowania warunków funkcjonowania szkół. Jedyną dyspozycją w tym zakresie jest zapis, który stanowi, iż środki mają być przeznaczone na wspieranie działalności statutowej szkoły. Użytego w przepisie wyrazu „wspieranie” nie można jednak interpretować w żadnym przypadku jako ,,finansowanie”. Każdy wydatek rady rodziców należy więc analizować odrębnie. Jeżeli np. telewizor ma służyć jako bezpośrednia i niezbędna pomoc dydaktyczna, to jego zakup powinien być dokonany ze środków własnych szkoły. Może jednak wystąpić sytuacja, w której telewizor służy jedynie rozszerzeniu standardu przyjętego w zakresie oferty świetlicy szkolnej, wówczas zakup ze środków rady rodziców jest dopuszczalny. Podobnie wątpliwości nie budzi finansowanie nagród dla najlepszych uczniów. Dostęp rodziców do treści dokumentów wytworzonych przez organy szkoły oraz do informacji o funkcjonowaniu i organizacji szkoły publicznej Rada rodziców może mieć wgląd do arkusza organizacyjnego szkoły publicznej, jego zawartości, planów lekcyjnych, w tym także danych osobowych nauczycieli. Zdarzają się przypadki, że dyrektor szkoły, wbrew obowiązującemu prawu, odmawia rodzicom dostępu do informacji dotyczących funkcjonowania szkoły. Należy podkreślić, że zarządzający szkołą publiczną jest w rozumieniu Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem jest organem reprezentującym jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne. Według zapisów Ustawy informacją publiczną są treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Zgodnie zatem z tymi zapisami informacja o funkcjonowaniu i organizacji szkoły publicznej jest informacją o sprawach publicznych, np.: • informacje dotyczące bezpieczeństwa w szkole, np. czy miały miejsce przypadki pobić, uszkodzeń ciała, agresji słownej, przyłapania uczniów na posiadaniu i używaniu papierosów, alkoholu i narkotyków (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2010 r., II SAB/Kr 33/10), • dane dotyczące majątku należącego do szkoły (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2010 r., II SAB/Kr 34/10), • sposób wykorzystania środków finansowych pozyskanych przez szkołę z wynajmu pomieszczeń (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r., II SAB/Kr 45/10), • niektóre dane dotyczące pracowników pedagogicznych zatrudnionych w szkole, związane z zajmowanym przez nauczyciela stanowiskiem, jak fakt karalności, kwalifikacje, imienny wykaz nauczycieli, którym przyznano dofinansowanie do doskonalenia zawodowego wraz z podaniem kwoty dofinansowania przyznanej każdemu nauczycielowi (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2011 r., IV SAB/Wr 44/11), • będące w posiadaniu organu protokoły z posiedzeń rad pedagogicznych i dokumenty z przeprowadzonych postępowań, czynności kontrolnych i nadzorczych wobec szkoły publicznej (np. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r., VIII SAB/Wa 30/11), • protokoły kontroli przeprowadzonej w szkole przez wydział kontroli urzędu miasta (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2011 r., SAB/Wr 90/11), • dokumenty będące przedmiotem kontroli kuratorium (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 września 2011 r., II SA/Po 142/11). Zgodnie z Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (II SAB/Ol 34/13) również zarządzenia dyrektora szkoły, organizujące wewnętrzne funkcjonowanie jednostki, stanowią informację publiczną. Sąd przypomniał też, że przed udostępnieniem takich dokumentów należy zanonimizować znajdujące się w nich dane osób prywatnych. Kontrola korespondencji między radą rodziców a dyrektorem W świetle bogatego orzecznictwa sądowego korespondencja między dyrektorem szkoły a jej radą rodziców czy protokoły z posiedzenia tej rady nie stanowią dokumentacji podlegającej udostępnieniu w trybie Ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że ,,(…) rada rodziców jest organem społecznym reprezentującym rodziców uczniów, ale tylko wewnątrz systemu oświaty” oraz że nie jest organizacją społeczną (postanowienie NSA z dnia 15 września 2000 r., OSP 2001). W postanowieniu NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 421/12 sąd wręcz zauważył, że brakuje właściwego zespołu przepisów, które określałyby zakres praw i obowiązków rady rodziców i stanowiłyby o jej organizacyjnej odrębności i samodzielności. Również w orzecznictwie sądów powszechnych stwierdza się, iż ,,(…) ustawodawca nie powołał rady rodziców jako podmiotu autonomicznego, lecz jako działający wewnątrz poszczególnych jednostek systemu oświaty. (...) Rada rodziców nie jest uprawniona do występowania w obrocie prawnym w charakterze samoistnego podmiotu. Rada rodziców nie jest jednostką organizacyjną (...), a jest nią szkoła. Jakakolwiek działalność rady rodziców może być wykonywana tylko w imieniu szkoły i na jej rachunek. Rada rodziców pozbawiona jest zatem jakiejkolwiek podmiotowości prawnej, w tym nie ma zdolności sądowej” (zob. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2016 r., III AUa 2017/15, por. też Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., I ACa 549/08). Podsumowując powyższe, rada rodziców jest bytem wewnętrznym szkoły, a nie zewnętrznym. Należy zatem przyjąć konsekwentnie, że np. korespondencja między elementami wewnętrznymi struktury szkoły nie ma charakteru zewnętrznego. Z praktyki szkolnej Kopia korespondencji między dyrekcją szkoły a radą rodziców nie jest informacją publiczną, zwrócić bowiem trzeba uwagę, że poza pojęciem informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostają tzw. dokumenty wewnętrzne, odróżniane od dokumentów urzędowych. Dokument wewnętrzny to taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji i w praktyce dokumenty te nie podlegają udostępnieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie zaznaczono, że korespondencja wewnętrzna nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, ma charakter roboczy, a nawet jeżeli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2013 r., I OSK 1105/13, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15). Należy zatem stwierdzić, że korespondencja między radą rodziców szkoły a jej dyrekcją ma charakter wewnętrzny, brak jej przymiotu oficjalności, skoro odbywa się jedynie między strukturami jednej placówki, a nadto ogranicza się z uwagi na zakres działania rady rodziców do materii konsultacyjno-doradczej wymagającej swobody dyskusji – wobec czego nie stanowi dokumentacji podlegającej udostępnieniu w trybie Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kontrola przez organ prowadzący protokołów z posiedzeń rady rodziców Z podobnych względów również protokoły z posiedzeń działającej w szkole rady rodziców nie mogą być uznane za dokumenty urzędowe, podlegające udostępnieniu w trybie Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Protokoły te nie są bowiem podpisane przez funkcjonariusza publicznego, jak wymaga tego dla zakwalifikowania dokumentu jako urzędowy art. 6 ust. 2 ww. Ustawy. Protokoły z posiedzeń rady rodziców nie posiadają także przymiotu oficjalności, co do zasady nie zostają skierowane do podmiotów spoza szkoły czy też nie są składane do akt spraw. Ustalenia rady rodziców nie są wyrazem stanowiska organu administracji publicznej, jakim jest np. dyrektor szkoły. Zatem protokoły z posiedzeń rady rodziców służą jedynie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez szkołę (jej organy administracji), nie przesądzają jednakże o kierunkach działania dyrektora szkoły, a ponadto nie są dokumentami wytworzonymi w ramach działalności organu władzy publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym również protokoły z posiedzeń rady rodziców nie podlegają udostępnieniu w trybie Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kontrola finansowej dzielności rady rodziców Kwestie zasad prowadzenia rozliczeń finansowych, zasad wydatkowania środków funduszu, a także sposobu kontroli wydatków (np. poprzez powołanie komisji rewizyjnej) rada rodziców powinna ująć w swoim regulaminie. Żaden z przepisów nie wskazuje na to, aby kontrolą działalności finansowej rady rodziców mieli zajmować się kierownik jednostki lub też urzędnicy organu prowadzącego W celu wspierania działalności statutowej szkoły rada rodziców może gromadzić fundusze z dobrowolnych składek rodziców oraz innych źródeł. Zasady dysponowania funduszami rady rodziców określa regulamin. Jednostką organizacyjną jest szkoła, a działalność może być prowadzona jedynie w imieniu rodziców lub opiekunów i finansowana z ich dobrowolnych składek. Rada rodziców nie jest jednostką zobligowaną do stosowania Ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, a zatem nie ma obowiązku prowadzenia przez radę rodziców ewidencji księgowej w oparciu o powyższy przepis. Jednakże dla przejrzystości finansów organu zasadne byłoby stosowanie ewidencji uproszczonej pozwalającej na rozliczenie zgromadzonych funduszy. Zawarte w art. 83 i 84 upo. kompetencje wskazują, że rada rodziców jest organem, któremu przysługują ustawowe uprawnienia do występowania z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach placówki, natomiast brak jest przepisów dotyczących kompetencji kierownika jednostki oświatowej do kontroli lub nadzoru organu i jego finansów. Ważne! Nie ma przepisów prawnych umożliwiających przeprowadzenie kontroli finansowej funduszu rady rodziców przez organ prowadzący jednostkę budżetową, gdyż znajduje się ona poza obszarem objętym przepisami Ustawy o finansach publicznych.