STAN PRAWNY NA 18 GRUDNIA 2020 Kontrola zarządcza w warunkach nauki zdalnej Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CO-VID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 493 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 2020 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z za-pobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 1389 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placów-kach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1604). Definiowanie kontroli zarządczej Jak co roku nadchodzi moment, w którym dyrektor jednostki organizacyjnej systemu oświaty musi wykonać obowiązki związane z kontrolą zarządczą, czyli złożyć organowi prowadzące-mu sprawozdanie z kontroli zarządczej za rok ubiegły, dokonać przeglądu procedur kontroli obowiązujących w przedszkolu oraz wyznaczyć cele do realizacji przez jednostkę w roku ko-lejnym. Warto tu wspomnieć, że samo pojęcie „kontroli”, użyte w przypadku kontroli zarząd-czej, jest nieco mylące. Zgodnie z ogólnie akceptowanym stanowiskiem kontrola jest działa-niem polegającym na: • badaniu istniejącego stanu rzeczy, • zestawianiu tego, co istnieje w rzeczywistości, z tym, co powinno być, tzn. co przewi-dują odpowiednie wzorce czy normy postępowania, i sformułowaniu na tej podstawie odpowiedniej oceny, • w przypadku istnienia rozbieżności między stanem istniejącym a stanem pożądanym – na ustaleniu przyczyn tych rozbieżności, • sformułowaniu zaleceń mających na celu wskazanie sposobu usunięcia niepożądanych zjawisk i pozwalających na zapobieżenie w przyszłości powstawaniu określonych rozbieżności. Według stanowiska Ministerstwa Finansów kontroli zarządczej nie można utożsamiać z czyn-nościami kontrolnymi wykonywanymi przez pracowników komórek kontroli, mimo że takie właśnie rozumienie pojęcia „kontroli” jest powszechne. Kontrola zarządcza jest bowiem sys-temem bardziej złożonym, który ma za zadanie sprawić, że jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych osiągnie cele przed nią postawione. Przez kontrolę należy rozumieć obserwowanie i analizowanie działań jednostek kontrolowanych, porównywanie istniejącego stanu rzeczy z zamierzeniami oraz występowanie przeciwko zjawiskom niekorzystnym i sy-gnalizowanie właściwym jednostkom o dokonanych spostrzeżeniach. Kontrola zarządcza to w dużym uproszczeniu przyjmowanie takich procedur sterujących dzia-łalnością jednostki, które mają za zadanie wykrycie i zneutralizowanie zagrożeń dla funkcjo-nowania przedszkola. Za podstawowe procedury kontroli zarządczej, obowiązujące w każdej jednostce, należy uznać m.in.: • statut jednostki, • regulacje pracownicze – regulamin pracy, zasady podnoszenia kwalifikacji i doskona-lenia zawodowego, upoważnienia (w tym RODO), zakres obowiązków i opisy stano-wisk, zasady dokonywania ocen nauczycieli i pracowników samorządowych (niepe-dagogicznych), • regulamin ZFŚS, • instrukcję kancelaryjną i JRWA, • zasady obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych, w tym zasady podpisy-wania tych dokumentów (regulamin kontroli finansowej, instrukcja obiegu dokumen-tacji finansowej), • regulamin zamówień publicznych i dokonywania zakupów, • zasady ochrony danych osobowych, łącznie z polityką bezpieczeństwa informacji, • plan finansowy, • kodeksy etyki, • ankiety samooceny. Wpływ sytuacji epidemicznej na kształt kontroli zarządczej Oczywiście lista ta nie może zostać uznana za wyczerpującą, gdyż w przedszkolu obowiązuje szereg innych procedur. Dodatkowo w trakcie pandemii obowiązują szczególne procedury wymagane przez przepisy prawa. Wprawdzie Rozporządzenie MEN z dnia 12 sierpnia 2020 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 nie wymienia przedszkoli wśród jednostek, których działalność została ograniczona z uwagi na epidemię, niemniej zna-czy to jedynie tyle, że przedszkola nie zostały objęte odgórnym, bo wyrażonym rozporządze-niem, nakazem pracy zdalnej. Nadal jednak obowiązuje regulacja § 18 ust. 2a Rozporządzenia MENiS z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepu-blicznych szkołach i placówkach, stosownie do którego dyrektor, za zgodą organu prowadzą-cego i po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, może zawiesić zajęcia na czas oznaczony, jeżeli ze względu na aktualną sytuację epidemiologiczną może być zagrożone zdrowie dzieci. Zawieszenie zajęć uruchamia z kolei obowiązek stosowania regulacji § 1 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, zgodnie z którym to dyrektor jednostki systemu oświaty odpowiada za organiza-cję realizacji zadań tej jednostki, w tym zajęć z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość. Regulacja ta nakazuje przyjęcie nowych procedur, także tworzących system kontroli zarządczej, wśród których wyróżnić możemy: • ankietę dostępności do sprzętu komputerowego – brak takiej dostępności znacznie ogranicza możliwość prowadzenia zajęć zdalnych, a co za tym idzie, z punktu widzenia kontroli zarządczej stanowi istotne zagrożenie dla realizacji celów i zadań jednostki, • zarządzenie ustalające, jakie technologie informacyjno-komunikacyjne wykorzysty-wane będą przez nauczycieli do realizacji zajęć, • zarządzenie ustalające zasady bezpiecznego uczestnictwa w zajęciach zdalnych, • zarządzenie ustalające źródła i materiały niezbędne do realizacji zajęć, • zarządzenie ustalające sposoby potwierdzania uczestnictwa dzieci na zajęciach oraz zasady usprawiedliwiania nieobecności. Cele i szacowanie zagrożenia dla ich realizacji Otoczenie, w jakim działa przedszkole, musi być brane pod uwagę podczas planowania jego pracy w kolejnym roku kalendarzowym. Cele wyznaczone do realizacji przez jednostkę po-winny przynajmniej w części uwzględniać szczególną sytuację pandemiczną, w której działa przedszkole. Można tu oczywiście przytoczyć kilka przykładowych celów, jakie przedszkole powinno wykonać w roku następnym, m.in.: • pełną realizację podstawy programowej, przy uwzględnieniu spodziewanej konieczno-ści prowadzenia nauczania z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość, • zapewnienie aktualności procedur bezpieczeństwa dzieci i pracowników minimalizu-jących ryzyko zarażenia SARS-CoV-2, • skuteczne zarządzanie systemem informatycznym służącym zapewnieniu nauczania na odległość. Dla każdego zdefiniowanego celu należy zidentyfikować i oszacować ryzyko, które może ne-gatywnie wpłynąć na realizację celu. Standardy kontroli zarządczej wymagają, aby nie rza-dziej niż raz w roku dokonać identyfikacji ryzyka w odniesieniu do celów i zadań. Zgodnie z wytycznymi do samooceny w tym celu dyrektor może: • wyznaczyć komórkę organizacyjną, której zadaniem będzie identyfikacja ryzyka w ca-łej jednostce, • powołać zespół, którego celem będzie identyfikacja ryzyka, • wykorzystać metodę oddolnej identyfikacji ryzyka, w której identyfikacji ryzyka do-konają pracownicy na każdym szczeblu, a wyniki przekazywane będą stopniowo w górę struktury organizacyjnej, • organizować narady kierownictwa poświęcone identyfikacji ryzyka. Niezależnie od przyjętego sposobu identyfikacji ryzyk istotny jest efekt, którym będzie usta-lenie zagrożeń dla realizacji celów. Dla pierwszego z wymienionych celów, czyli pełnej reali-zacji podstawy programowej, przy uwzględnieniu spodziewanej konieczności prowadzenia nauczania z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość, przykładowym ryzykiem może być niezrealizowanie podstawy programowej z powodu absencji nauczycieli. Dla celu w postaci zapewnienia aktualności procedur bezpieczeństwa dzieci ryzykiem mogą być ciągłe zmiany obowiązujących regulacji. Nie jest to ryzyko proste do zneutralizowania. Wystarczy wspomnieć, że przywołane wcze-śniej Rozporządzenie w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 było od momentu jego wejścia w życie w marcu nowelizowane już 17 razy, a przecież nie jest to jedyny akt dotyczący nauki zdalnej. Do tego dochodzą wytyczne w zakresie bezpieczeństwa wydawane przez Inspekcję Sanitarną, które również ulegały zmianom. W efekcie mamy ciągłe zmiany otoczenia prawnego, w którym porusza się przedszkole. Przy tak częstych zmianach przepisów nie da się praktycznie uzyskać pełnej aktualności obowiązujących w przedszkolu procedur bezpieczeństwa. Dla ustalenia, jakie działanie należy podjąć z danym ryzykiem, najczęściej stosuje się tzw. punktową ocenę ryzyka. W metodzie punktowej każde zidentyfikowane ryzyko podlega ana-lizie, która polega na oszacowaniu: • prawdopodobieństwa wystąpienia tego ryzyka (P) – ocena punktowa w skali od 1 do 5 – gdzie 1 to najniższe prawdopodobieństwo wystąpienia danego ryzyka, a 5 najwyż-sze, • wpływu (skutku, straty), jaki będzie miało ewentualne wystąpienie tego zdarzenia (W) – również przy zastosowaniu oceny w skali od 1 do 5, gdzie 1 to najmniejszy możliwy wpływ danego ryzyka na cel do zrealizowania, a 5 to wpływ największy. Przyjmijmy zatem, że prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyka w postaci absencji nauczycieli to 4, czyli wysokie, lecz nie najwyższe, a wpływ ryzyka oceńmy na 4. Warto tu podać po-mocniczo wartości wpływu, które prezentują się następująco: 1 – nieznaczny – rozwiązanie problemu będzie wymagało niewielkiego nakładu czasu, a sam problem nie spowoduje trwałej szkody, 2 – mały – rozwiązanie problemu będzie wymagało pewnego nakładu czasu, 3 – średni – rozwiązanie problemu będzie wymagało umiarkowanego nakładu czasu, w tym kierownictwa wyższego szczebla, 4 – poważny – rozwiązanie problemu będzie wymagało dużego nakładu czasu, w tym kie-rownictwa wyższego szczebla, 5 – katastrofalny – rozwiązanie problemu będzie wymagało bardzo dużego nakładu czasu, w tym kierownictwa wyższego szczebla, a usunięcie skutków będzie bardzo trudne lub wręcz niemożliwe. Dla omawianego przykładu, jeśli wpływ absencji nauczycieli oszacowaliśmy na poziomie 4, należy uznać, że ma on charakter poważny, a znalezienie zastępstwa może wymagać czasu. Uzyskane wyniki szacowania mnoży się przez siebie, uzyskując wartość w postaci istotności ryzyka. Uzyskaliśmy wartość istotności na poziomie 16, co jeszcze nic nie oznacza, gdyż wartość tą należy zestawić z tzw. poziomem istotności ryzyka. Jest to wartość, którą można wyznaczyć arbitralnie w regulaminie wynagradzania. Przyjmijmy tu np. wartość 10, co ozna-cza, że próg istotności został przekroczony i niezbędna jest reakcja. Możliwe są w związku z tym cztery typy reakcji: • tolerowanie, • przeniesienie, • wycofanie się, • działanie. Tolerowanie ryzyka w rozumieniu kontroli zarządczej jest rodzajem reakcji, ale w praktyce oznacza zaniechanie wszelkich działań zmierzających do jego ograniczenia. Podkreślić należy, że jest to dopuszczalny typ reakcji. Przeniesienie to poddanie ryzyka pod reakcję innego podmiotu, np. w ryzyku finansowym taką reakcją będzie oddanie danej sprawy do obsługi przez Centrum Usług Wspólnych. Wycofanie oznacza, że rezygnujemy z realizacji danego celu, a działanie to podjęcie kroków ograniczających wpływ ryzyka na realizację celu. Dla celu w postaci zapewnienia aktualności procedur i ryzyka jako ciągłych zmian w przepisach działanie może polegać np. na wyznaczeniu pracownika na bieżąco analizującego aktualne regulacje. Przedstawione wyżej cele do realizacji w roku kolejnym mogą być jedynymi, jakie przed-szkole sobie wyznaczy. Żadne z obowiązujących wytycznych czy standardów kontroli za-rządczej nie wymagają wskazywania znacznej liczby celów, wręcz przeciwnie – liczba celów jednostki powinna być ograniczona tak, aby była możliwa ich realizacja. Wbrew stosowanej powszechnie w jednostkach oświatowych zasadzie, zgodnie z którą im więcej, tym lepiej, standardy kontroli zarządczej wprost wskazują, aby liczbę celów ograniczać. Nadmiar wy-znaczonych celów także jest źródłem ryzyka w postaci ograniczenia możliwości ich realizacji.