STAN PRAWNY NA 11 GRUDNIA 2020 Prawo do prywatności a prawo do informacji publicznej w placówce oświatowej Opracował: Łukasz Zegarek, prawnik, ekspert kancelarii prawnej Lex Artist, specjalizujący się w dziedzinie ochrony danych osobowych. Zaktualizował: Roman Lorens, konsultant ds. organizacji i zarządzania oświatą, ekspert ds. awansu zawodowego nauczycieli, były długoletni dyrektor szkoły, lider i koordynator doskonalenia zawodowego nauczycieli i kadry kierowniczej szkół, autor licznych artykułów z zakresu zarządzania oświatą i publikacji książkowych Podstawa prawna: • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), • Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1781), • Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.). Omawiając temat ochrony danych osobowych pracowników placówki oświatowej, należy skoncentrować się na dwóch ważnych wartościach, które pozostają w nieustannym konflikcie – prawie do prywatności (w tym do ochrony danych osobowych) i prawie do informacji (w tym do informacji publicznej). Każde sprawnie funkcjonujące państwo dąży do zachowania odpowiedniej równowagi między prywatnością obywateli a możliwością ingerowania w tę sferę. Całkowity brak kontroli obywateli i urzędników państwowych może prowadzić do ogromnej korupcji, braku bezpieczeństwa i pewności prawa, a w konsekwencji do anarchii. Konflikt prawa prywatności i prawa do informacji publicznej Art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje wszystkim obywatelom prawo do prywatności – jednym z jego aspektów jest prawo do ochrony danych osobowych, gwarantowane przez Ustawę o ochronie danych osobowych. Jednocześnie w art. 54 i art. 61 Konstytucja zapewnia wszystkim obywatelom prawo do informacji. To, w jaki dokładnie sposób możemy korzystać z przysługującego nam prawa do informacji, opisuje m.in. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Jak więc pogodzić te przepisy? Czy można zapewnić prawo do prywatności funkcjonariuszom publicznym, jednocześnie dając obywatelom pełne prawo do informacji? Żeby odpowiedzieć na powyższe pytania, warto przyjrzeć się bliżej funkcjonowaniu Ustawy o dostępie do informacji publicznej – tym bardziej, że w Polsce niepostrzeżenie dokonuje się prawdziwa rewolucja. Dostęp do informacji publicznej We wrześniu 2001 r. Sejm RP uchwalił Ustawę o dostępie do informacji publicznej. Warto podkreślić, że cała sfera administracji publicznej – m.in. szkoły, przedszkola, uczelnie, administracja rządowa i samorządowa, służby mundurowe – podlega jej przepisom. Nie ma tu żadnych wyjątków. Można stwierdzić, że wszędzie tam, gdzie znajdują się publiczne pieniądze, zastosowanie mają przepisy Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przez pewien czas sprawa była szeroko komentowana w mediach i budziła duże zainteresowanie. Okazało się, że obywatele niechętnie korzystali z przysługujących im uprawnień, jednak w ostatnich latach sytuacja zaczęła się szybko zmieniać. Państwowe placówki edukacyjne podlegają Ustawie o dostępie do informacji publicznej. Placówki finansowane ze środków prywatnych co do zasady nie podlegają ww. Ustawie, jednak zobowiązane są do jej stosowania w zakresie rozliczania państwowych dotacji i subwencji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 Ustawy obowiązane do udzielania informacji publicznej są m.in. podmioty, które dysponują majątkiem publicznym, a takimi właśnie jednostkami są szkoły niepubliczne uzyskujące dofinansowanie z dotacji. W efekcie zarówno szkoły publiczne, jak i niepubliczne mają obowiązek udzielania informacji publicznych. Warto też poruszyć problem zdefiniowania, czym tak naprawdę jest informacja publiczna. Jakie informacje znajdujące się w posiadaniu placówek edukacyjnych posiadają walor informacji publicznej? Definicję można znaleźć w art. 1 ww. Ustawy: „Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu Ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej Ustawie”. Niestety, definicja ta jest mało precyzyjna i wyjaśnia nieznane pojęcie przez inne nieznane pojęcie – dlatego sformułowanie to, mimo że dotyczy niezwykle ważnego aktu prawnego, jest niefortunne. Nie zmienia to faktu, że definicja pojęcia informacji publicznej zawsze pozostanie definicją ogólną, zawierającą odniesienie do aktualnie obowiązujących reguł, zwyczajów i zasad. Na szczęście z pomocą przychodzi orzecznictwo sądowe. Sądy administracyjne wydały już wiele orzeczeń w ciągu 13 lat funkcjonowania Ustawy. Poniżej znajduje się tabela, w której umieszczono najciekawsze orzeczenia z ostatnich lat: Rodzaj wnioskowanej informacji Czy ma ona walor informacji publicznej? (krótkie uzasadnienie z orzeczenia) Podstawa prawna Faktury i rachunki Tak – „Faktury i rachunki te, chociaż nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jednak się do niego bezpośrednio odnoszą, stanowiąc podstawę do zmniejszania jego aktywów, a zatem podlegają udostępnianiu (…)” Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2012 r. (I OSK 2157/11) Numer telefonu służbowego lub adres poczty elektronicznej prezydenta miasta Tak – „(...) nie budzi wątpliwości, że informacja o numerach telefonów służbowych oraz adresach poczty elektronicznej wraz z przypisaniem ich do poszczególnych komórek organizacyjnych oraz do stanowisk, stanowi informację publiczną (…)” Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2012 r. (IV SAB/Wr 36/12) Dane osobowe przedsiębiorców zawierających mowy cywilnoprawne z urzędem miasta Tak – „(…) ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób (…)” Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. (I CSK 190/12) Informacja dotycząca premii regulaminowych i nagród pracowników Straży Miejskiej, zwolnionych z obowiązku świadczenia pracy na podstawie przepisów o związkach zawodowych Tak – „(...) informacja o wydatkach z budżetu tej Straży, w tym dotycząca wynagrodzeń pracowniczych szeroko pojętych, zatem także premii i nagród, jest informacją publiczną” Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2011 r. (I OSK 145/11) Kserokopie dokumentów potwierdzających wykształcenie, staż pracy i kwalifikacje kandydatów na pracowników samorządowych Nie – „(…) z pewnością nie wszystkie informacje zawarte w ww. dokumentach będą stanowiły informację publiczną. (...) w żądanych dokumentach lub ich kserokopiach z pewnością znajdują się też informacje, których nie sposób uznać za informację publiczną (…)” Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 marca 2009 r. (II SAB/Ol 8/09) Informacje o wynagrodzeniu m.in. wójta gminy i sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych Tak – „(...) informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. tej sytuacji bez wątpienia żądana przez skarżącego informacja jest informacją, o jakiej mowa w art. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej” Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. (VIII SAB/Wa 15/12) Listy elektroniczne, które zostały odebrane i wysłane z poczty elektronicznej Tak – „(…) informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji” Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r. (II SAB/Wa 295/11) Nietrudno zauważyć, że termin „informacja publiczna” interpretowany jest bardzo szeroko. Zdaniem sędziów różnych instancji okazuje się, że zdecydowana większość posiadanych przez nas informacji stanowi informację publiczną. Czy to oznacza, że wszystkie informacje, jakimi dysponujemy, musimy udostępniać wnioskującym? W większości przypadków tak, jednak art. 5 Ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje pewne wyjątki od zasady udostępniania tej informacji. Jednym z takich wyjątków jest prawo do prywatności przysługujące osobie fizycznej, a więc i prawo do ochrony danych osobowych. Zatrudniany przez placówkę personel to osoby fizyczne, zatem wydawałoby się, że dane dotyczące wysokości ich wynagrodzeń nie będą podlegały udostępnieniu. Jednakże art. 5 ust. 2 ww. Ustawy stanowi dalej, iż: „Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa”. Podsumowując – nie można chronić informacji o wysokości wynagrodzenia, jeśli dotyczy ona osób pełniących funkcje publiczne. Należy więc zastanowić się, kim jest osoba pełniąca funkcje publiczne – po raz kolejny warto przyjrzeć się orzecznictwu. Sądy orzekały już, że informację publiczną podlegającą udostępnieniu stanowi wynagrodzenie dyrektora placówki edukacyjnej oraz wicedyrektorów (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2012 r., II SAB/Kr 107/12). Osoby te prawo z całą pewnością uznaje za pełniące funkcje publiczne. Jawność wynagrodzenia pracowników oświaty Co w sytuacji prośby o udostępnienie wysokości wynagrodzenia konkretnego nauczyciela, pedagoga, wychowawcy czy personelu administracyjnego? Czy te osoby również pełnią funkcje publiczne i czy udostępniając wnioskodawcy dane o otrzymywanym przez nich wynagrodzeniu, nie ryzykujemy naruszenia ich dóbr osobistych? Należy zauważyć, że w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2017 r. (I OSK 796/14) sąd stwierdził, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. W dalszej części sentencji tego orzeczenia czytamy jednak: ,,W stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 udip.”. Zgodnie z przywołanym tu art. 5 ust. 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Prawo do informacji publicznej nie jest zatem nieograniczone i podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. O ile zatem dopuszczalne jest udzielenie informacji na temat zarobków grupy pracowników (o ile wniosek zostanie prawidłowo złożony), o tyle udzielenie informacji dotyczącej konkretnego pracownika nie jest już dopuszczalne, jeśli nie został on objęty obowiązkiem ujawnienia dochodów. Tymczasem dyrektor jednostki niepublicznej nie jest objęty obowiązkiem ujawniania dochodów, w przeciwieństwie do dyrektorów jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego. W wielu krajach UE wysokość wynagrodzenia wszystkich pracowników, pracujących w jednostkach budżetowych, publikowana jest na stronie internetowej danego organu. Co więcej, np. we Francji na takiej stronie internetowej znajduje się także tzw. pełna ścieżka kariery, czyli informacje o tym, gdzie urzędnik pracował wcześniej. W konflikcie prawa do prywatności z prawem do jawności, dotyczącym kwestii wysokości wynagrodzenia, wygrywa prawo do jawności. Wszystko wskazuje na to, że i w naszym kraju tak się stanie. W zasadzie proces ten rozpoczął się już dawno temu i cały czas postępuje. Poza złamaniem pewnego tabu i początkowymi trudnościami, wątpliwościami czy napięciami, w szerszej perspektywie czasowej przyniesie on więcej korzyści niż strat. Jawność sprzyja zdrowej rywalizacji i podnoszeniu jakości świadczonych usług.