STAN PRAWNY NA 8 GRUDNIA 2020 Godziny realizacji zajęć podstawy programowej w przedszkolu Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), • Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2010 r. Nr 148 poz. 991), • Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2029), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szko-łach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 983), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1289), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie pod-stawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształce-nia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 356 ze zm.). Dosyć powszechnym błędem interpretacyjnym jest utożsamianie godzin, w których przed-szkola świadczą swoje usługi bezpłatnie, z czasem, w którym należy realizować wyłącznie zajęcia wynikające z podstawy programowej. W konsekwencji takiego przeświadczenia ro-dzice często protestują w sytuacji, w której przedszkole w czasie godzin bezpłatnych realizuje np. zajęcia z religii lub zajęcia z innych przedmiotów nieujęte w podstawie programowej. Je-żeli dziecko z takich zajęć nie korzysta – tłumaczą – wówczas nie korzysta też z oferty dydak-tycznej przedszkola, zostaje mu zapewniona jedynie opieka. Co jednak istotne, łączenie godzin bezpłatnych wyłącznie z realizacją podstawy programowej nie ma uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących regulacji, natomiast wynika z historii regulacji dotyczących opłat za przedszkola – jest to historia dosyć odległa, bowiem regulacje Ustawy o systemie oświaty, które faktycznie łączyły podstawę programową z zajęciami bez-płatnymi, przestały obowiązywać ponad dekadę temu. Odrobina historii Do czasu wejścia w życie nowelizacji Ustawy o systemie oświaty z 5 sierpnia 2010 r. art. 14 ust. 5 tego aktu zakładał, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy z uwzględnieniem treści art. 6 pkt 1 Ustawy. Z kolei art. 6 pkt 1 wskazywał, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nau-czanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przed-szkolnego. Wzajemna relacja przywołanych przepisów wskazywała więc, że opłaty mogły być pobierane wyłącznie za świadczenia wykraczające poza podstawę programową, ponieważ rea-lizacja podstawy co do zasady jest bezpłatna. Rada gminy, chcąc prawidłowo zrealizować kompetencje związane z ustaleniem opłat za przedszkola, musiała ustalić świadczenia, za jakie opłata będzie pobierana, oraz wysokość opłaty za każde z nich. Przy ustalaniu rodzajów świadczeń rada musiała mieć jednocześnie na uwadze fakt, że mogły to być wyłącznie świadczenia, których podstawa programowa nie przewidywała, czyli świadczenia dodatkowe. Opłaty takie należało traktować jako ceny za usługi, które powinny być ustalane w oparciu o kalkulację ekonomiczną kosztów ponoszonych przez przedszkole w związku z ich udzielaniem, a także z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności świadczeń. Taki sposób rozumienia tych przepisów potwierdzała szeroka linia orzecznicza, jaka wówczas obowiązywała. Przedszkole było co do zasady bezpłatne, pod warunkiem że rodzice nie korzystali ze świadczeń dodatkowych. W konsekwencji w uchwa-łach rad gmin pojawiały się płatne zajęcia dodatkowe, nieujęte w podstawie programowej, takie jak nauka czytania i pisania czy rytmika, język angielski, wychowanie regionalne. Wspomniana nowelizacja zmodyfikowała Ustawę o systemie oświaty w taki sposób, że po raz pierwszy akt ten zagwarantował nie tyle bezpłatną realizację podstawy programowej, ile bez-płatny czas pracy przedszkola – min. pięć godzin dziennie. Pod tym względem były to już re-gulacje bardzo zbliżone do obecnie obowiązujących przepisów Ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Nastąpiła więc kompletna zmiana regulacji – przedszkole gwarantowało określony czas zajęć bezpłatnych, ale nie miało obowiązku realizować w tym czasie wyłącznie podstawy programowej. Obecne regulacje Ta sama zasada obowiązuje dzisiaj. Regulacja art. 13 ust. 1 Prawa oświatowego wskazuje ce-chy charakteryzujące przedszkole publiczne oraz określa, że przedszkole to: • realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programo-wą wychowania przedszkolnego, • zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż pięć godzin dziennie, • przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności, • zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach – czyli przez Rozporządzenie MEN z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli. Należy zwrócić uwagę na sposób zredagowania tego przepisu. Mamy w nim wymienione cztery odrębne, niepowiązane ze sobą warunki, które musi spełniać przedszkole publiczne. Regulacja ta w żaden sposób nie wskazuje, że podstawa programowa wychowania przed-szkolnego powinna być realizowana w czasie zajęć bezpłatnych. Co więcej, biorąc pod uwagę wymogi zawarte w Rozporządzeniu MEN z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy pro-gramowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej, nie sposób uznać, że mogą one być zrealizowane wyłącznie podczas pracy w czasie gwarantowanych zajęć bezpłatnych. Zgodnie z podstawą programową dziecko na koniec wychowania przedszkolnego m.in.: • zgłasza potrzeby fizjologiczne, samodzielnie wykonuje podstawowe czynności higie-niczne, • wykonuje czynności samoobsługowe: ubieranie się i rozbieranie, w tym czynności precyzyjne, np. zapinanie guzików, wiązanie sznurowadeł, • spożywa posiłki z użyciem sztućców, nakrywa do stołu i sprząta po posiłku, • komunikuje potrzebę ruchu, odpoczynku itp., • uczestniczy w zabawach ruchowych, w tym rytmicznych, muzycznych, naśladow-czych, z przyborami lub bez nich, wykonuje różne formy ruchu: bieżne, skoczne, z czworakowaniem, rzutne, • wykonuje czynności takie jak: sprzątanie, pakowanie, trzymanie przedmiotów jedną ręką i oburącz, małych przedmiotów z wykorzystaniem odpowiednio ukształtowanych chwytów dłoni, używa chwytu pisarskiego podczas rysowania, kreślenia i pierwszych prób pisania, • rozpoznaje i nazywa podstawowe emocje, próbuje radzić sobie z ich przeżywaniem, • przedstawia swoje emocje i uczucia, używając charakterystycznych dla dziecka form wyrazu, • używa zwrotów grzecznościowych podczas powitania, pożegnania, sytuacji wymaga-jącej przeproszenia i przyjęcia konsekwencji swojego zachowania. Wykonywanie czynności samoobsługowych, higienicznych, używanie zwrotów grzecznościo-wych itd. – to wszystko są umiejętności wymagane przez podstawę programową i kształ-towane przez cały czas pobytu dziecka w przedszkolu, co oznacza, że realizacja podstawy programowej nie może się zamykać w czasie gwarantowanych zajęć bezpłatnych, ponieważ rodzice z reguły zostawiają dziecko w przedszkolu na dłużej i w tym czasie również należy im zagwarantować realizację podstawy programowej oraz kształtowanie wymienionych umiejętności przez nią wymaganych. Jeśli więc w czasie wykraczającym poza zajęcia bezpłatne realizowana jest podstawa programowa, to w czasie zajęć bezpłatnych mogą być również realizowane zajęcia wykraczające poza tę podstawę i nie jest to naruszenie obowiązującego prawa. Jak wcześniej wspomniano, warunek realizacji podstawy programowej przez przedszkole pu-bliczne oraz warunek zagwarantowania bezpłatnych świadczeń przez min. pięć godzin dzien-nie nie zostały ze sobą powiązane. Co więcej, można tu też wskazać, że same zasady pobiera-nia opłat za przedszkole sprzyjają realizacji podstawy także poza godzinami bezpłatnymi, a to z uwagi na minimalną wysokość opłaty ponoszonej przez rodziców. Według art. 52 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalenda-rzowym, w którym kończą sześć lat, w prowadzonym przez gminę publicznym przedszkolu. Co istotne, rada została ograniczona w zakresie możliwości ustalenia wysokości należnej opłaty. Stosownie do ust. 3 przywołanej regulacji wysokość opłaty nie może być wyższa niż 1 zł za każdą rozpoczętą godzinę faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu. Można więc zauważyć ponownie, że opłata została powiązana z czasem pobytu dziecka w przedszkolu, a nie z charakterem odbywanych przez nie zajęć. Ponadto opłata została usta-lona na minimalnym poziomie, oczywiście niegwarantującym zwrotu kosztów prowadzenia przedszkola przez gminę, co jednak wynika z faktu, że zadania w zakresie zapewnienia członkom wspólnoty samorządowej dostępu do edukacji, dodatkowo bezpłatnej edukacji, zo-stały wyraźnie wskazane w ustawach samorządowych jako zadania własne. Samo pobieranie opłaty, choćby minimalnej, jest jednak pewnym odstępstwem od zasady bezpłatnej edukacji, stąd właśnie pojawia się istotne ograniczenie wysokości opłat. Zapisy w umowach Warto tu również dodać, że powszechnie spotykaną, ale nieprawidłową praktyką jest wyma-ganie od rodziców dzieci deklaracji liczby godzin, jakie spędzać będzie dziecko w przedszko-lu poza gwarantowanymi godzinami świadczenia przez przedszkole bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Deklaracja taka jest dopuszczalna w umowie tylko wtedy, gdy umowa ta przewiduje jednocześnie zwrot opłaty za godziny, z których dziecko nie skorzystało. Inny-mi słowy rodzice ponoszą odpłatność wyłącznie za świadczenia faktycznie zrealizowane z uwzględnieniem zasady ich ekwiwalentności. Jeżeli uchwała rady gminy przewiduje od-płatność w wysokości 1 zł za każdą rozpoczętą godzinę wykraczającą poza gwarantowany czas świadczeń bezpłatnych, wówczas wysokość ponoszonej odpłatności musi pozostawać w ścisłej korelacji z liczbą godzin, w których dziecko faktycznie przebywało w przedszkolu. Jeżeli więc gmina gwarantuje pięć godzin świadczeń bezpłatnych, a dziecko w danym dniu przebywa w przedszkolu godzin sześć, wówczas jego rodzice ponoszą odpłatność w wysoko-ści 1 zł, jeżeli dziecko korzysta z siedmiu godzin, wówczas 2 zł itd. Niedopuszczalna nato-miast jest sytuacja, w której rodzice deklarują w umowie liczbę godzin wykraczających poza gwarantowaną ustawowo (i w uchwale rady) liczbę godzin bezpłatnych, a odpłatność za przedszkole jest wyliczana wyłącznie na podstawie liczby godzin zadeklarowanych. Reasumując, nie ma podstaw do twierdzenia, że godziny bezpłatne to godziny realizacji pod-stawy programowej. W czasie gwarantowanych zajęć bezpłatnych można realizować również zajęcia wykraczające poza podstawę, a w przypadku gdy dziecko z nich nie korzysta, należy zagwarantować mu opiekę.