STAN PRAWNY NA 8 GRUDNIA 2020 Nepotyzm w placówce oświatowej Opracował: Marcin Majchrzak, prawnik, członek Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215), • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), • Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1289). Nepotyzm to zjawisko polegające na faworyzowaniu członków rodziny przy obsadzaniu stanowisk i przydzielaniu godności – samo określenie pochodzi od łacińskiego słowa nepos, oznaczającego wnuka. Obecnie nepotyzm przybiera różne formy prywatyzacji przestrzeni publicznej zarówno na poziomie centralnym, jak i lokalnym. Z tym negatywnym zjawiskiem można spotkać się niemal w każdej sferze życia, w tym również w szkolnictwie. Niestety, nie istnieją odrębne przepisy prawne, które regulowałyby to nadużycie kompleksowo. Nie ulega jednak wątpliwości, że obecnie nepotyzm jest często spotykanym faktem, który może podważyć społeczne zaufanie do jednostek systemu oświaty. Faworyzowanie członków rodziny lub znajomych w procesie zatrudnienia może nieść za sobą wiele negatywnych skutków, m.in. brak obiektywizmu w ocenie pracy przyjętej osoby czy szereg nieprzychylnych komentarzy ze strony pozostałych nauczycieli lub też rodziców. Bliskie relacje między jednym z pracowników a dyrektorem mogą także odbić się na jakości pracy świadczonej przez innych pedagogów – trudno podchodzić z pełnym zaangażowaniem do pełnionych obowiązków w szkole, w której o awansie i pozycji zawodowej przesądzają nie profesjonalizm i ciężka praca, lecz nieformalne układy z dyrektorem szkoły. Niezręczność i niebezpieczeństwo wynikające z sytuacji, gdy rodzic zatrudnia swoje dziecko (lub odwrotnie) albo gdy jedno z małżonków podlega drugiemu, dostrzegł ustawodawca, próbując wprowadzić uregulowania prawne zapobiegające takim praktykom. Z reguły sprowadzają się one do zakazu tworzenia takich struktur zatrudnienia, w których spokrewnione bądź spowinowacone osoby byłyby ze sobą w bezpośredniej podległości służbowej. Niestety, uregulowania te nie objęły w pełni jednostek systemu oświaty. Inaczej przedstawia się tu sytuacja zatrudniania przez dyrektora bliskich osób na stanowiskach pedagogicznych, a inaczej w przypadku posad uznawanych za niepedagogiczne. Zatrudnianie krewnych na stanowiskach niepedagogicznych Uregulowanie prawne mające zapobiec nepotyzmowi w administracji samorządowej zostało zawarte w art. 26 Ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Zgodnie z nim małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli, nie mogą być zatrudnione w samorządowych szkołach publicznych, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej podległości służbowej. Powyższy przepis powinien być wskazówką dla wszystkich dyrektorów szkół w procesie zatrudniania pracowników niepedagogicznych. Zastosowanie tejże reguły pozwala zatrudniającemu zachować bezstronność i uniknąć ewentualnych problemów związanych z posądzeniem o nepotyzm. W praktyce jednak pojawiają się wątpliwości, czy przepis ten może faktycznie znaleźć zastosowanie w przypadku samorządowych szkół. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepisy przedmiotowej Ustawy stosuje się wobec pracowników samorządowych, natomiast dyrektor takim pracownikiem z reguły nie jest – jako nauczyciel podlega zasadom zawartym w Ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela. Przepisy Ustawy o pracownikach samorządowych znajdują jednak zastosowanie, w sytuacjach gdy organ prowadzący dąży do odwołania dyrektora szkoły z powodu zatrudniania na stanowiskach niepedagogicznych członków rodziny. Zatrudnianie krewnych na stanowiskach pedagogicznych Odmienna sytuacja ma miejsce w przypadku zatrudniania przez dyrektora swoich krewnych na stanowiskach pedagogicznych. Ustawodawca niestety nie przewidział w KN żadnych zapisów, które wprost przeciwdziałałyby zjawisku nepotyzmu. Można tu jedynie posiłkować się przepisami określającymi wymagania kwalifikacyjne potencjalnych nauczycieli, próbując interweniować w sytuacjach, gdy spokrewniony z dyrektorem pedagog nie spełnia przewidzianych wymogów prawnych. Jest to jednak narzędzie, którym można się posłużyć w skrajnych przypadkach zatrudniania przez dyrektora na stanowiskach pedagogicznych osób, które w żaden sposób nie nadają się do ich pełnienia. Brak przepisów, które wprost zakazywałyby przyjmowania do pracy członków rodziny stanowi istotną lukę w prawie. Zatrudniając nauczycieli, dyrektor powinien w szczególności zwracać uwagę na ich kompetencje. W art. 9 KN zostały określone kwalifikacje potrzebne kandydatowi ubiegającemu się o etat w szkole. Szczegółowe wymogi, jakie powinny spełniać osoby zatrudnione na poszczególnych stanowiskach w placówkach oświatowych zostały również zawarte w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli. Zgodnie z przepisami nauczycielem może więc zostać jednostka, która przede wszystkim posiada wykształcenie wyższe z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę w roli, do której zdobyte kwalifikacje są wystarczające. Ponadto jednostka taka powinna przestrzegać podstawowych zasad moralnych oraz spełniać warunki zdrowotne niezbędne do wykonywania zawodu. Dodatkowo art. 10 ust. 5 KN stanowi, iż stosunek pracy z nauczycielem mianowanym i z nauczycielem dyplomowanym nawiązuje się na podstawie mianowania, jeżeli kandydat spełnia następujące warunki: 1.) posiada obywatelstwo polskie (wymóg ten nie dotyczy obywateli państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub kraju członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym), 2.) ma pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z praw publicznych, 3.) nie toczy się przeciwko niemu postępowanie karne w sprawie o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowanie dyscyplinarne, 4.) nie był skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, 5.) nie był prawomocnie ukarany karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 76 ust. 1 pkt 3 KN, w okresie 3 lat przed nawiązaniem stosunku pracy, albo karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 76 ust. 1 pkt 4 KN, 6.) posiada kwalifikacje wymagane do zajmowania danego stanowiska i istnieją warunki do zatrudnienia nauczyciela w szkole w pełnym wymiarze zajęć na czas nieokreślony. Ustawodawca wyróżnił w tym przepisie nauczycieli mianowanych i dyplomowanych, jednakże powyższe kryteria można odnieść do wszystkich osób piastujących to stanowisko. Warto też mieć na uwadze, że z jednostkami, które nie spełniają wymagań określonych w pkt 2–5, w ogóle nie można nawiązać stosunku pracy (art. 10 ust. 8 KN). Warto zauważyć, iż istnieje prawna szansa zatrudnienia na stanowisko nauczyciela osoby, która nie posiada wymaganych kwalifikacji. Może to mieć miejsce w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy potrzeba zatrudnienia wynika z organizacji nauczania w szkole lub zastępstwa nieobecnego nauczyciela, a nie ma możliwości zatrudnienia osoby posiadającej wymagane kwalifikacje (dyrektor może zatrudnić takową osobę za zgodą organu sprawującego nadzór pedagogiczny). Po drugie, w sytuacji określanej w art. 15 Ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach w szkole publicznej może być, za zgodą kuratora oświaty, a w przypadku szkoły artystycznej – ministra właściwego ds. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, zatrudniona osoba niebędąca nauczycielem, aczkolwiek posiadająca przygotowanie uznane przez dyrektora szkoły za odpowiednie do prowadzenia danych zajęć. Jeżeli jednostka taka ma prowadzić zajęcia z zakresu kształcenia zawodowego, zatrudnienie wymaga zgody organu prowadzącego szkołę. W obu przypadkach decyzja pracodawcy jest kontrolowana przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Dyrektor szkoły jako kierownik jednostki oświatowej, a zarazem kierownik zakładu pracy, który podejmuje decyzje związane z zatrudnianiem oraz zwalnianiem nauczyciela, musi działać w ramach obowiązującego prawa i stosować się do niego. Dlatego też, jeżeli już podejmie decyzję o zatrudnieniu członka rodziny, to należy od niego wymagać, by osoba ta spełniała odpowiednie wymogi stawiane prawem. Nepotyzm w praktyce Zjawisko nepotyzmu niestety ciągle się nasila. Czynników sprzyjających może być co najmniej kilka. Do najważniejszych należy zaliczyć przede wszystkim sytuację demograficzną, która skutkuje ciągłym zmniejszaniem się liczby miejsc pracy w szkołach, a co za tym idzie, powszechniejsze staje się udzielanie pomocy w znalezieniu zatrudnienia bezrobotnym członkom rodziny lub znajomym, którzy posiadają kwalifikacje zawodowe. Nie bez znaczenia pozostaje luka prawna, która pozwala dyrektorom przyjmować do pracy bliskich. Poczucie bezkarności w tym zakresie może często prowadzić do jaskrawych nadużyć. Przykład Dyrektor zatrudnia swoją córkę jako nauczycielkę języka angielskiego. Może to uczynić pod warunkiem, że córka spełnia wymogi określone w KN, jakie musi spełnić kandydat na nauczyciela. Czy córka dyrektora jest jednak najlepszym fachowcem? Może okazać się np., że w powiecie zarejestrowanych jest sześciu innych anglistów, każdy z odpowiednimi kompetencjami potrzebnymi do pracy w szkole. Powstaje wtedy problem natury moralnej, niezwykle trudny do rozwiązania. Obiektywnie stwierdzić można, iż ustawodawca nie przewidział zapisów, które nakazywałyby dyrektorowi zatrudnienie nauczyciela o najlepszych kwalifikacjach. Dyrektor, jako pracodawca, samodzielnie powinien dobierać pracowników wedle swojego uznania, kierując się przede wszystkim dobrem szkoły i uczniów, niekoniecznie oznacza to jednak, że zawsze zatrudnia osoby z najlepszymi (najwyższymi) kompetencjami. Rodzi się więc pytanie, jakie procedury zatrudniania pracowników można wprowadzić, aby uniknąć ewentualnego posądzenia o nepotyzm. Przyjmując założenie, iż nauczyciel wykonuje zawód zaufania społecznego, może, kierując się przykładem rekrutacji odbywających się w służbach cywilnych, powinno się wprowadzić otwarte konkursy na to stanowisko. Uzasadnione wydaje się również opracowanie i systematyczne wdrażanie zbioru „dobrych praktyk” dotyczących zatrudniania pracowników w oświacie. Ponadto warto informować o problemie lokalne społeczności, zwłaszcza te małe, które są najbardziej narażone na szkodliwości, jakie niesie ze sobą nepotyzm. Konsekwencje nepotyzmu Nepotyzm bardzo często występuje razem z innymi nieprawidłowościami w zarządzaniu placówką. Konsekwencje wspomnianego zjawiska są różne, w zależności od skali naruszeń. Co do zasady to samorząd terytorialny, jako organ prowadzący, powinien nadzorować i reagować w powyższych sytuacjach. Jednym ze sposobów na zwalczenie nieprawidłowości może być odwołanie dyrektora szkoły na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Ustawy Prawo oświatowe. Załóżmy, że wójt odwołuje ze stanowiska dyrektora szkoły ze względu na zaistnienie szczególnych okoliczności wyłączających możliwość dalszego kierowania placówką. Do okoliczności takich, organ prowadzący może zaliczyć (według sądów badających tego typu sprawy): • całkowitą utratę zaufania organu prowadzącego do dyrektora szkoły, • naruszanie procedur finansowych obowiązujących w placówce, • nieprawidłowe wypłacanie należności pieniężnych nauczycielom i pracownikom szkoły (m.in. niezgodne z obowiązującym regulaminem wypłacanie nagród dla nauczycieli oraz niezgodne z obowiązującym regulaminem wypłacanie zapomóg z ZFŚS), • naruszenie regulacji zawartej w art. 26 Ustawy o pracownikach samorządowych dotyczącej podległości służbowej pracowników niepedagogicznych szkoły, • niemożność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania szkoły w zakresie organizacyjnym i administracyjnym z powodu braku opracowania regulacji wewnętrznych dotyczących organizacji pracy osób zatrudnianych na stanowiskach niepedagogicznych. Należy zauważyć, iż określone w art. 66 ust. 1 pkt 2 Ustawy Prawo oświatowe pojęcie „szczególnie uzasadnionych przypadków” jest sformułowaniem ogólnym i niedookreślonym, a co za tym idzie, powinno być ono rozumiane wąsko. Wskazuje się również, że określenie „szczególnie uzasadnione przypadki” oznacza takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, co w konsekwencji może zrodzić konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na ryzyko negatywnych konsekwencji dla interesu publicznego. Odwołanie dyrektora szkoły powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia. Powstaje zatem wątpliwość, czy powyższe okoliczności wyłączają możliwość dalszego kierowania szkołą i czy mogą spowodować destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez tę placówkę funkcji. Jednocześnie należy zauważyć, iż każdorazowy przypadek odwołania dyrektora szkoły należy badać i oceniać indywidualnie. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nie każde naruszenie prawa przez dyrektora szkoły stanowi przesłankę do jego zwolnienia. Może okazać się, że samo pogwałcenie prawa w zakresie organizacji pracy szkoły nie stanowi podstawy do odwołania ze stanowiska bez wypowiedzenia. Zwłaszcza iż naruszenie art. 26 Ustawy o pracownikach samorządowych bardzo często w ocenie sądów nie powoduje destabilizacji normalnego funkcjonowania placówki i pozwala na dalsze wykonywanie zadań przez dyrektora. Z jednej strony trudno odmówić słuszności temu poglądowi, gdyż zatrudnienie pracownika „po znajomości” nie wpływa na sprawowanie funkcji przez zatrudniającego. Z drugiej jednak strony naruszenie przepisu art. 26 ww. Ustawy w określonych sytuacjach może stanowić przesłankę odwołania z funkcji bez wypowiedzenia z uwagi na skutki społeczne. Należy bowiem podkreślić, iż zarządzający placówką jako osoba, która odpowiada za wychowanie dzieci i młodzieży, powinna stanowić pozytywny wzorzec etyczny i moralny oraz swoim zachowaniem stanowić przykład i dla podopiecznych, i dla środowiska lokalnego. Niewątpliwie naruszenie art. 26 Ustawy o pracownikach samorządowych w związku z zatrudnieniem pracownika przy wykorzystaniu swojego stanowiska łamie interes społeczny. W związku z tym należy uznać, iż biorąc pod uwagę wszystkie naruszenia, jakich dopuścił się dyrektor szkoły w powyższym przypadku, zaistniała szczególna sytuacja, która uzasadnia jego odwołanie w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.