STAN PRAWNY NA 27 LISTOPADA 2020 Założenia planu finansowego w czasie epidemii Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.), • Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 23 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), • Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 1758 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu pro-wadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1718). Ograniczenie możliwości finansowych JST Od 20 marca obowiązuje, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, Rozporządzenie MZ w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Konsekwencją trwającego stanu epidemii są ograniczenia określone z kolei w Rozporządzeniu RM z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Ograniczenia te obejmują m.in. działalność gospo-darczą. W § 6 tego aktu ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców (w rozumie-niu przepisów Ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców) oraz przez inne pod-mioty działalności polegającej m.in. na prowadzeniu: • dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych, • basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness (z wyjątkami wskazanymi w Rozporządzeniu), • działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej. Ograniczenia obejmują oczywiście jeszcze inne branże, w tym hotelarską, gastronomiczną itd. To z kolei bezpośrednio wpływa na możliwości finansowe jednostek samorządu terytorialne-go, znacząco obniżając wpływy z podatków ponoszonych przez podmioty działające na tere-nie danej gminy. Jednostki samorządu terytorialnego szukają więc oszczędności, a jedną z kluczowych pozycji w budżecie stanowią zawsze wydatki na oświatę. Gminy otrzymują co prawda tzw. część oświatową subwencji ogólnej, jako jeden z elementów wpływu do budżetu, ale subwencja ta nie wystarcza na sfinansowanie wszystkich wydatków związanych z funk-cjonowaniem placówek. Zauważyć należy, że ogólnopolskie organizacje samorządowe wydały wspólne stanowisko w sprawie wysokości subwencji oświatowej, jaką przekazuje polski rząd. W stanowisku tym wskazano, że: „(...) w ciągu ostatnich lat dramatycznie pogłębiła się luka pomiędzy kwotą subwencji oświa-towej a wydatkami bieżącymi jednostek samorządu terytorialnego w obszarze oświaty. Jest to efekt między innymi braku wystarczających środków na przeprowadzenie reformy systemu oświaty, finansowania przez samorządy w ramach środków własnych podwyżek ustawowych oraz niedoszacowania kwot subwencji oświatowej, szczególnie w latach 2017–2020. Samorządy od wielu lat borykają się z problemem niewystarczającego finansowania zadań oświatowych z budżetu państwa. Subwencja oświatowa nie pokrywa minimalnych kosztów funkcjonowania szkół, a w niektórych samorządach nie wystarcza nawet na wynagrodzenia i pochodne dla pracowników sektora oświaty. Również w odniesieniu do obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego wsparcie z budżetu państwa jest symboliczne w stosunku do ponoszonych kosztów”. Jednostki samorządu różnie obliczają udział części oświatowej subwencji ogólnej w wydat-kach na oświatę. Wynosi ona między 50 a 80 proc. ogólnych wydatków. Oznacza to, że w skrajnych przypadkach połowę wydatków na szkoły i przedszkola gmina musi ponosić z dochodów własnych, uszczuplonych obecnie z uwagi na ograniczenia w prowadzeniu dzia-łalności gospodarczej. To z kolei jest przyczyną powstawania pomysłów, aby już na etapie projektowania planu finansowego dyrektorzy przewidywali znacznie mniejsze wydatki na prowadzenie jednostki. Czy jest więc dopuszczalne, aby jeszcze przed skonstruowaniem pro-jektu planu finansowego organ prowadzący wydał dyrektorowi polecenie zaprojektowania planu przewidującego kwotę o 10 proc. mniejszą w stosunku do roku poprzedniego? Plan finansowy placówki – konieczność ograniczenia wydatków Stosownie do treści art. 248 ust. 1 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego (JST) zarząd przekazuje podległym jednostkom budżeto-wym informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Zgodnie z kolei z ust. 2 tego przepisu jednostki organizacyjne JST, czyli m.in. szkoły i placówki oświatowe, opracowują projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania tych informacji, nie później jednak niż do 22 grudnia danego roku budżetowego. Ostatecznym terminem, w którym przedszkole powinno uzyskać informacje niezbędne do opracowania planu finansowego, jest 22 listopada każdego roku kalendarzowego, oczywiście przy założe-niu, że projekt uchwały budżetowej został przekazany organowi stanowiącemu samorządu w ostatnim dopuszczalnym ustawowo terminie, czyli 15 listopada danego roku. W takim wy-padku dyrektor dysponuje 30 dniami na opracowanie projektu planu finansowego. Należy przy tym odróżnić projekt planu finansowego od samego planu – projekt nie jest jeszcze wła-ściwym planem z uwagi na fakt, że jednostka samorządu prowadząca dane przedszkole nie uchwaliła jeszcze budżetu, lecz dysponuje jedynie jego planem. Do czasu uchwalenia budżetu samorządowego kwoty wydatków, wpływów itd., przewidziane w projekcie uchwały budże-towej, nie są jeszcze ostateczne, a co za tym idzie, ich ewentualna zmiana może mieć przeło-żenie na ostateczny kształt planu finansowego jednostki budżetowej. W tym miejscu należy odnieść się do regulacji Rozporządzenia MF z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządo-wych zakładów budżetowych określającej szczegółową procedurę przyjmowania planów fi-nansowych jednostek budżetowych. Zgodnie z § 5 zarządy JST przekazują kierownikom pod-ległych samorządowych jednostek budżetowych, w terminie określonym w art. 248 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych, informacje o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej. Treść tej regulacji jest istotna, gdyż już na etapie sporządzania założeń do planu finansowego dyrektorowi przedszkola może zostać narzucony limit wydatków określony górną granicą przewidzianą w budżecie gminy. Według § 5 ust. 3 ww. Rozporządzenia projekty planów finansowych, zapewniające zgodność kwot dochodów i wydatków z projektem uchwały budżetowej, są zatwierdzane przez kierow-ników jednostek i przekazywane zarządowi JST w terminie 30 dni od dnia otrzymania infor-macji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych, nie później jednak niż do 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Obowiązek przyjęcia założeń gminy Czy jednak dyrektor ma obowiązek przyjąć na tym etapie bezkrytycznie wszelkie ograniczenia wydatków? Pytanie to jest zasadne o tyle, że arbitralne ograniczenie wielkości kwot wy-datków w planie finansowym może w praktyce wpłynąć na możliwości funkcjonowania jed-nostki, a nawet je uniemożliwić. Nie jest wcale trudno ów negatywny efekt uzyskać. Wystar-czy obciąć fundusze przewidziane na wynagrodzenia, aby dyrektor stanął przed koniecznością dokonania redukcji etatów. Jeżeli przedszkole ma pełną obsadę grup i nie można obniżyć za-trudnienia nauczycieli, pozostaje ograniczenie etatów administracji i obsługi, co też negatyw-nie wpłynie na funkcjonowanie placówki. Możliwości funkcjonowania przedszkola może tak-że ograniczyć obcięcie wydatków na zakupy. Dyrektor może się oczywiście nie zastosować do wytycznych przekazanych przez organ pro-wadzący i przygotować plan nieuwzględniający ograniczeń z nich wynikających, jednakże obowiązujące regulacje są skonstruowane w taki sposób, że o ile samo postępowanie dyrektora nie może stać się podstawą do pociągnięcia go do odpowiedzialności, o tyle nie wywoła ono żadnych spodziewanych skutków. Należy bowiem zwrócić uwagę na treść § 6 ust. 2 Roz-porządzenia w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, zgodnie z którym zarządy JST weryfikują otrzyma-ne projekty planów finansowych szkół i placówek pod względem ich zgodności z projektem uchwały budżetowej i w przypadku stwierdzenia różnic wprowadzają w nich odpowiednie zmiany, informując o ich dokonaniu dyrektorów jednostek oświatowych w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania projektu planu finansowego, nie później jednak niż do 27 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Warto zauważyć, że kompetencje organu wykonawczego JST mają charakter kompetencji nadzorczych. Oznacza to, że obejmują nie tylko prawo do weryfikowania projektu planu finansowego, ale również do wprowadzania w nim zmian, czyli władczego wkroczenia w projekt przygotowany przez dyrektora przedszkola. W praktyce zawsze to wójt (burmistrz, prezydent miasta) będzie decydował o ostatecznym kształcie planu finansowego przedszkola i niestety dyrektor nie został wyposażony w żadne instrumenty prawne umożliwiające mu wpłynięcie na decyzję organu prowadzącego. Dyrektor nie może w żaden sposób wymóc zwiększenia środków przewidzianych w planie dla przedszkola. Jedyną możliwością działania w przypadku, gdyby środki finansowe okazały się niewystarczające dla funkcjonowania przedszkola, jest wnioskowanie o zwiększenie tych środków. Oczywiście przychylenie się (lub nie) do takiego wniosku zależy wyłącznie od do-brej woli organu wykonawczego gminy.