STAN PRAWNY NA 6 LISTOPADA 2020 Kategorie ryzyk w poradni w czasie epidemii Opracował i zaktualizował: Michał Łyszczarz, prawnik, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), • Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320), • Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF z 2009 r. Nr 15 poz. 84), • Komunikat Nr 6 Ministra Finansów z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wytycznych dla jednostek sektora finansów publicznych w zakresie planowania oraz zarządzania ryzykiem (Dz.Urz. MF z 2012 r. poz. 56), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1604). Konieczność utworzenia rejestru ryzyk w jednostkach sektora finansów publicznych, czyli również w poradniach psychologiczno-pedagogicznych, wynika ze standardów kontroli zarządczej, zgodnie z którymi proces zarządzania ryzykiem powinien być dokumentowany. Oczywiście w standardach nie zostało wspomniane wprost o tego typu dokumentach, ponieważ stanowią one jedynie zbiór wytycznych. Nie mogą zatem wprowadzać rozwiązań wiążących dla dyrektora, ale rejestr jest formą najpowszechniej stosowaną. Rejestr ten może mieć postać dowolną, w zależności od tego, którą formę dyrektor uzna za najbardziej przejrzystą i pomocną w procesie zarządzania ryzykiem placówki. Może mieć na przykład formę tabeli ujmującej w jedną całość cele zidentyfikowane, prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz opis reakcji na ryzyko – w tak skonstruowanym rejestrze można też wskazać osobę lub osoby odpowiedzialne za realizację danego zadania. Dyrektor jest odpowiedzialny zarówno za funkcjonowanie systemu kontroli w zarządzanej przez siebie poradni, jak i ponosi odpowiedzialność z tytułu prawidłowego działania tego systemu. Ze względu na to, że żaden z obowiązujących przepisów prawa nie narzuca kształtu procedur kontrolnych, to dyrektor przyjmuje dowolnie wybrane przez siebie rozwiązania odnośnie sposobu skonstruowania rejestru ryzyk poradni. Jeżeli uzna, że ujęcie w ramach jednego rejestru zarówno wyznaczonych celów, jak i zidentyfikowanych ryzyk, metod przeciwdziałania itd. nie jest czytelne, może również przyjąć rejestr ryzyk w innym kształcie, np. maksymalnie go uprościć, ujmując w jego ramy wyłącznie zidentyfikowane ryzyka i metody przeciwdziałania. Należy jednak podkreślić, że dopuszczalne jest ujęcie w ramach jednego rejestru zarówno celów poradni, jak i zidentyfikowanych ryzyk w odniesieniu do tych celów. W tym ujęciu ryzyko to zagrożenie, przeszkoda dla osiągnięcia celu, a w efekcie rejestr natychmiast wskazuje zarówno cel, jak i zagrożenie dla jego realizacji wraz z proponowanym przeciwdziałaniem. Trzeba jednak mieć na uwadze, że zagrożenia mogą zostać w jednostce zidentyfikowane nie tylko w odniesieniu do konkretnego celu wyznaczonego do realizacji w poradni na rok następny, ale również dotyczyć ogólnie zagrożenia dla funkcjonowania poradni jako jednostki budżetowej. Odrębne ujęcie ryzyk i metod przeciwdziałania ma zatem swoje uzasadnienie. Niezależnie od tego, czy wraz z celami do realizacji zostaną ujęte w ramy jednego rejestru, czy też nie, zlikwidowanie danego ryzyka wpływa bezpośrednio na możliwość zrealizowania wyznaczonego celu. Zatem każde z przytoczonych ujęć rejestru kategorii ryzyk jest dopuszczalne. Analiza i reakcja na ryzyko Zgodnie ze standardami kontroli zarządczej identyfikacji ryzyka należy dokonać nie rzadziej niż raz w roku, a w przypadku istotnej zmiany warunków, w których funkcjonuje jednostka budżetowa (poradnia), należy czynność powtórzyć. Dopuszczalne są różne metody określenia ryzyka. Można w tym celu: • powołać zespół, którego zadaniem będzie identyfikacja ryzyka, • wykorzystać metodę oddolnej identyfikacji ryzyka – oceny dokonują wszyscy pracownicy placówki, zarówno nauczyciele, jak pracownicy niepedagogiczni, a każde ryzyko jest wskazywane dyrektorowi, • organizować narady poświęcone identyfikacji ryzyka. Regulamin kontroli zarządczej powinien więc wskazywać jedną z tych metod. Zgodnie ze standardami kontroli zarządczej w stosunku do każdego istotnego ryzyka powinno się określić rodzaj reakcji. Standardy przewidują jednocześnie cztery możliwe rodzaje zachowań: • tolerowanie, • przeniesienie, • wycofanie się, • działanie. Oczywiście w pierwszej kolejności należałoby określić, co należy rozumieć przez ryzyko istotne. Jest to kwestia podstawowa, tylko bowiem wtedy można określić sposób postępowania z tym ryzykiem, czyli wybrać jeden spośród czterech wskazanych wariantów. Nawet w przypadku wykrycia ryzyka istotnego nie zawsze będą podejmowane odpowiednie czynności. Zespół (o ile taki został powołany) dokonujący analizy ryzyka może przykładowo oszacować, że jest ono na tyle poważne, że wyklucza realizację celu – wówczas reakcją na ryzyko może być wycofanie się z realizacji celu. Metody oceny ryzyka Metody analizy ryzyka również mogą być różne. W metodzie punktowej każde zidentyfikowane ryzyko podlega analizie, która polega na oszacowaniu: • prawdopodobieństwa wystąpienia tego ryzyka (P) – ocena punktowa w skali od 1 do 5, • wpływu (skutku, straty), jaki będzie miało ewentualne wystąpienie tego zdarzenia (W) – również przy zastosowaniu oceny w skali od 1 do 5. Wówczas iloczyn obu tych dwu wartości określa istotność ryzyka i obliczana jest według wzoru: Istotność Ryzyka = P x W Dla określenia P (prawdopodobieństwa), a więc przypisania wartości liczbowej w skali od 1 do 5, można odwołać się do poniższych definicji: • 1 – prawdopodobieństwo rzadkie, że ryzyko wystąpi w nadchodzącym roku, jeśli nie zostanie ono zmniejszone, • 2 – mało prawdopodobne, że ryzyko wystąpi w nadchodzącym roku, • 3 – średnie, że ryzyko wystąpi w nadchodzącym roku, • 4 – prawdopodobne, że ryzyko wystąpi w nadchodzącym roku, • 5 – prawie pewne, że wystąpi w najbliższym roku budżetowym. Z kolei dla określenia W (wpływu) ryzyka na realizację zadań stosuje się następujące definicje wraz z przypisanymi im cyframi: • 1 – nieznaczne – rozwiązanie problemu będzie wymagało nieznacznego nakładu czasu, lecz problem nie spowoduje trwałej szkody, • 2 – małe – rozwiązanie problemu będzie wymagało pewnego nakładu czasu, • 3 – średnie – rozwiązanie problemu będzie wymagało umiarkowanego nakładu czasu (w tym kierownictwa wyższego szczebla), • 4 – poważne – rozwiązanie problemu będzie wymagało dużego nakładu czasu (w tym kierownictwa wyższego szczebla), • 5 – katastrofalne – rozwiązanie problemu będzie wymagało bardzo dużego nakładu czasu (w tym kierownictwa wyższego szczebla, usunięcie skutków będzie bardzo trudne lub wręcz niemożliwe). Najwyższą wartością istotności ryzyka uzyskaną według przedstawionego wyżej wzoru będzie wartość 25, obliczona jako iloczyn prawdopodobieństwa ryzyka bardzo pewnego (wartość 5) i wielkości wpływu katastrofalnego (wartość 5). Metoda ta pozwala zatem ustalić, czy wystąpiło ryzyko istotne – przykładowo możemy przyjąć, że występuje ono od progu 15 punktów. Oczywiście metoda ta tylko pozornie pozwala na obiektywne ustalenie, nadal bowiem opiera się głównie na szacunkach zespołu (lub osoby) właściwego do analizy ryzyka. Można jednak przyjąć, że ryzyko zostało określone jako istotne, a jednocześnie przyjęto działanie jako właściwy sposób postępowania, mający na celu obniżenie prawdopodobieństwa jego wystąpienia. Można zatem pokusić się o stworzenie przykładowego rejestru, wskazującego zarówno ryzyka, jak i dopuszczalne metody przeciwdziałania. Warto przy tym zauważyć, że rejestr ten pokazuje przykłady, w których występuje to samo ryzyko, lecz inaczej oszacowane, co powoduje, że w zależności od jego istotności występuje reakcja lub też nie – tak jest w przykładzie dotyczącym zmiany księgowego zatrudnionego w poradni. Zespół (lub inny podmiot) szacujący ryzyko w pierwszym przypadku dochodzi do wniosku, że prawdopodobieństwo wystąpienia tego ryzyka jest nieistotne – czyli jest mała szansa na to, że dotychczas zatrudniony księgowy będzie chciał rozwiązać stosunek pracy. W takim wypadku ryzyko to można tolerować. Inaczej jest natomiast, gdy prawdopodobieństwo wystąpienia takiego ryzyka jest istotne. Wówczas należy określić sposób reakcji – w podanym przykładzie jest to działanie polegające na zatrudnieniu dodatkowego księgowego. Może się jednak zdarzyć, że poradnia nie uzyska z budżetu organu prowadzącego środków niezbędnych na taką reakcję. Wówczas pojawia się sytuacja, w której występuje istotne ryzyko odejścia z placówki, ale jednocześnie poradnia nie dysponuje środkami niezbędnymi do tego, aby ryzyko to zminimalizować do akceptowalnego poziomu. W takim wypadku jedyną możliwą reakcją na ryzyko jest jego tolerowanie. Ryzyko związane z epidemią Ryzyko dotyczy każdej działalności placówki, podobnie jak sama kontrola zarządcza obejmuje każdy aspekt zarządzania jednostką oświatową. Głównymi obszarami ryzyka, na których należy się skupić, są wyznaczone cele i zadania, aczkolwiek z przykładowego rejestru ryzyka wynika, że mogą one dotyczyć również innych aspektów. Przykładem zagrożenia, które może wpłynąć zarówno na wyznaczone cele działania poradni, jak i ogólnie na działalność jednostki, jest oczywiście panujący obecnie stan epidemii i możliwość zarażenia koronawirusem pracowników poradni. Warto dodać, że działanie poradni może zostać sparaliżowane lub też znacznie utrudnione nie tylko w razie bezpośredniego zarażenia pracownika, zarówno pedagogicznego, jak i pracownika administracji i obsługi, ale również w przypadku kontaktu pracowników z osobą zarażoną poza jednostką. W takim przypadku kontakt ten skutkuje z reguły kwarantanną osób, które miały styczność z zarażonym. Kwarantanna trwa obecnie 10 dni, w czasie których występuje owszem możliwość pracy zdalnej, ale wyłącznie wtedy, gdy charakter wykonywanych przez pracownika czynności na prowadzenie pracy w ten sposób pozwala. Prowadzenie diagnoz wymagających bezpośredniej obserwacji, terapii itd. często nie jest możliwe z wykorzystaniem środków i technik pracy na odległość. Pracownik na kwarantannie Jakkolwiek objęcie kwarantanną jednego pracownika, który miał kontakt na zewnątrz jednostki z osobą zarażoną, nie będzie w każdym wypadku oznaczać zawieszenia pracy stacjonarnej placówki, to jednak obowiązujące regulacje dają taką możliwość. Z kolei zarażenie pracownika będzie już z reguły wymagało wdrożenia procedury przewidzianej w § 18 ust. 2a Rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, zgodnie z którym dyrektor, za zgodą organu prowadzącego i po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, może zawiesić zajęcia na czas oznaczony, jeżeli ze względu na aktualną sytuację epidemiologiczną może być zagrożone zdrowie uczniów. Zawieszenie zajęć z mocy prawa powoduje przejście na pracę zdalną. Dotychczasowe doświadczenia w pracy poradni wskazują, że akurat w przypadku tych jednostek prowadzenie diagnoz, terapii itd. zdalnie jest praktycznie niemożliwe w razie zawieszenia zajęć stacjonarnych. Szacując zatem ryzyko dla celów zadań poradni, według wcześniej przywołanego przykładu, należy zatem uwzględnić możliwość zarażenia pracownika lub objęcia kwarantanną, jak również całkowite zawieszenie zajęć. Należy określić w skali punktowej prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyka (mamy do czynienia jedynie z szacunkową oceną tej wartości). Wydaje się jednak, że prawdopodobieństwo zarażenia czy przypadku kwarantanny, które wymuszą całkowite lub częściowe zamknięcie poradni, jest prawdopodobne, co oznacza wartość 4. Skutek wystąpienia takiego zdarzenia nie jest katastrofalny (ocena 5), lecz na pewno poważny, bowiem uniemożliwi wykonywanie części zadań poradni, a zatem ponownie należy oszacować wartość 4. Daje to wynik 16 punktów. Przy przyjętym progu istotności, czyli 15 punktach, takie ryzyko wymaga natychmiastowych działań. Wskazanie Głównego Inspektoratu Pracy Główny Inspektorat Pracy na stronie pip.gov.pl wskazuje, że po aktualizacji oceny ryzyka kolejnym krokiem jest stworzenie planu działań, obejmującego właściwe środki bezpieczeństwa i kontroli, pozwalające normalnie pracować i jednocześnie zapobiegać możliwości rozprzestrzenienia się wirusa SARS-CoV-2. Rodzaje środków koniecznych do zastosowania można sklasyfikować jako eliminujące zagrożenia (np. zmiana organizacji pracy – większy udział pracy zdalnej, jeśli to możliwe), a jeśli nie jest to możliwe – minimalizujące zagrożenia i oddzielające zagrożenia od pracowników poprzez: • środki techniczne (środki ochrony zbiorowej, np. obudowy pleksiglasowe, oddzielanie stanowisk pracy przegrodami), należy unikać elementów, które nie są zwarte lub mają przestrzenie, takich jak rośliny doniczkowe, lub które stwarzają dodatkowe ryzyko, np. potknięcia się pracownika czy upadku przedmiotu; jeśli nie można zastosować przegrody, należy zapewnić dodatkową przestrzeń między pracownikami (odstęp min. 1,5 m.); konieczne jest dbanie o sprawną i wydajną wentylację pomieszczeń pracy, • środki organizacyjne (np. zmianowość na stanowiskach pracy, zwiększenie czasu trwania i liczby przerw w pracy, kierowanie tylko wykwalifikowanych pracowników do wykonania określonej pracy), • środki ochrony osobistej (np. półmaski FFP2 i FFP3, N95 itp.), • środki behawioralne (np. obserwacje przestrzegania reguł i wytycznych kierownictwa, nadzór nad pracownikami), • działania przeciwepidemiczne (np. zapewnienie środków do dezynfekcji rąk i elementów środowiska pracy – blatów, klamek, poręczy, wyposażenia technicznego np. wspólne drukarki i kopiarki; zwiększenie częstotliwości sprzątania pomieszczeń pracy, a przede wszystkim pomieszczeń higieniczno-sanitarnych; przypominanie o zasadach higieny – praktyczne informacje rozmieszczone w ogólnodostępnych miejscach zakładu pracy, dostępne na stronach internetowych m.in. Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Oczywiście te kategorie działań zostały opracowane dla wszystkich zakładów pracy, Konieczne jest zatem przyjęcie procedur bezpieczeństwa na terenie poradni, które mają minimalizować ryzyko zarażenia. Obowiązki pracodawcy Warto wspomnieć o konieczności wykonania obowiązku z art. 2071 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracodawca jest zobowiązany przekazywać pracownikom informacje o: • zagrożeniach dla zdrowia i życia występujących w zakładzie pracy, na poszczególnych stanowiskach pracy i przy wykonywanych pracach, w tym o zasadach postępowania w przypadku awarii i innych sytuacji zagrażających zdrowiu i życiu pracowników, • działaniach ochronnych i zapobiegawczych podjętych w celu wyeliminowania lub ograniczenia zagrożeń, • pracownikach wyznaczonych do: o udzielania pierwszej pomocy, o wykonywania działań w zakresie zwalczania pożarów i ewakuacji pracowników. Informacja ta (tzw. informacja o ryzyku zawodowym) obecnie powinna wskazywać na zagrożenia zarażeniem SARS-CoV-2. Jako działania ochronne lub zapobiegawcze należy wskazać procedury bezpieczeństwa obowiązujące w poradni.