STAN PRAWNY NA 23 PAŹDZIERNIKA 2020 Nieprawidłowości w regulaminie wynagradzania nauczycieli Opracował i zaktualizował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 416 ze zm.), • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.). Regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem o szczególnym znaczeniu, zawiera przepisy mające bezpośredni wpływ na wysokość ich wynagrodzenia. Jego istotna rola została podkreślona przez samego ustawodawcę przez nadanie regulaminowi waloru aktu prawa miejscowego, co oznacza zaliczenie go do jednego ze źródeł prawa, o których mowa w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Regulamin jest aktem obowiązującym wszystkich nauczycieli zatrudnionych na terenie danej gminy (powiatu) w jednostce systemu oświaty prowadzonej przez ten samorząd. Zgodnie z art. 30 ust. 6 Karty nauczyciela regulamin określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego: • wysokość stawek dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego, za wysługę lat, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, • szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, • wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, świadczenia na start i dodatków socjalnych określonych w art. 54 ust. 5. Regulamin jest przyjmowany w drodze uchwały organu stanowiącego, ponieważ jedynie rada gminy (powiatu) jest podmiotem uprawnionym do stanowienia aktów prawa miejscowego. Mnogość kwestii, jakie muszą zostać w nim uregulowane, może stwarzać ryzyko powstawania nieprawidłowości. Wysokość stawki dodatku funkcyjnego Regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem, z którego każdy nauczyciel objęty jego postanowieniami – w sposób absolutnie precyzyjny – powinien móc wyczytać stawkę przysługującego mu dodatku funkcyjnego. Co istotne, to nie sam regulamin określa zajmowane przez nauczycieli funkcje, które wiążą się z otrzymaniem dodatku – wynikają one z regulacji Rozporządzenia w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. Według § 5 tego aktu do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są: • nauczyciele, którym powierzono stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej oświatowej jednostki organizacyjnej albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły, • nauczyciele sprawujący funkcję: o wychowawcy klasy, o doradcy metodycznego lub nauczyciela konsultanta, o opiekuna stażu, o nauczyciela opiekującego się oddziałem przedszkolnym. Regulamin nie może samodzielnie wskazywać nauczycieli, którzy przez sprawowane funkcje są uprawnieni do otrzymania tego dodatku, ponieważ w tym zakresie dokument ten musi być zgodny z aktem wyższego rzędu, jakim jest rozporządzenie. Powtarza on przywołaną regulację rozporządzenia, lecz jednocześnie powinien wyraźnie określać wysokość dodatku przysługującego za sprawowanie danej funkcji. Kwestia ta w regulaminach jest w różny sposób rozwiązywana, pojawia się tu dodatkowa trudność wynikająca z faktu, że sprawowanie podobnej funkcji nie zawsze wiąże się z takim samym obciążeniem pracą – opiekun stażu zajmujący się jednym nauczycielem nie będzie miał tylu obowiązków w ramach tej funkcji, co opiekun mający pieczę nad stażem dwóch lub więcej nauczycieli. Podobna sytuacja może dotyczyć dyrektora – szkoła, którą zarządza, może mieć 6 oddziałów, ale równie dobrze może mieć 20 i więcej. Zasadne jest zróżnicowanie wielkości dodatku w zależności od obciążenia dodatkowymi obowiązkami wykonywanymi w ramach danej funkcji, jednak sposób tego zróżnicowania jest najczęstszym powodem powstawania nieprawidłowości. Przykład Nieprawidłowe jest ustalenie widełek wysokości dodatku przysługującego dyrektorowi w zależności od liczby oddziałów w szkole – taki wadliwy zapis może informować, że dyrektor otrzymuje dodatek funkcyjny w wysokości od 300 zł do 600 zł w zależności od liczby oddziałów. Niezgodny z prawem jest również zapis mówiący o tym, że dyrektor szkoły liczącej do 10 oddziałów otrzymuje dodatek funkcyjny w wysokości od 300 zł do 600 zł, a dyrektor szkoły liczącej od 10 do 20 oddziałów – w wysokości od 601 zł do 700 zł. W obu opisanych sytuacjach nieprawidłowość wynika z faktu, że regulamin nie określa dokładnie wysokości dodatku, ale zostawia ją do uznaniowego doprecyzowania innemu organowi, np. wójtowi gminy, prezydentowi miasta czy burmistrzowi. Tymczasem art. 30 ust. 6 pkt 1 KN wyraźnie stanowi, że regulamin wynagradzania określa wysokość stawek dodatków. W podanych przykładach takiego określenia brak, ponieważ dyrektor szkoły liczącej 10 oddziałów po lekturze regulaminu wie jedynie, że otrzyma dodatek funkcyjny w wysokości od 300 zł do 600 zł – w regulaminie konkretna kwota nie została podana, co jest niedopuszczalne. Różnicowanie wysokości dodatku ma swoje uzasadnienie, lecz można zrobić to w sposób transparentny, przyjmując np. zapis mówiący, że dyrektor szkoły liczącej do 10 oddziałów otrzymuje dodatek funkcyjny w wysokości 500 zł, a dyrektor szkoły liczącej od 11 do 20 oddziałów otrzyma 700 zł. W zależności od liczby oddziałów w szkole dyrektor, który zarządza daną placówką, po lekturze regulaminu będzie znać wysokość dodatku, jaki otrzyma. Podobne uwagi można odnieść do pozostałych nauczycieli uprawnionych do otrzymania dodatku funkcyjnego – prawidłowy jest zatem zapis mówiący, że opiekun stażu zajmujący się jednym nauczycielem otrzyma 50 zł dodatku, a taki, który zajmuje się stażem od dwóch do czterech nauczycieli, otrzyma 100 zł dodatku. Nieprawidłowy zatem będzie zapis mówiący o tym, że opiekun stażu otrzyma dodatek funkcyjny w wysokości od 50 do 150 zł w zależności od liczby nauczycieli, nad którymi sprawuje pieczę. Zapis ten jest wadliwy z racji tego, że regulamin nie określa wysokości dodatku, a jedynie widełki, w jakich jego kwota się zawiera. Potwierdza to Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2010 r. (IV SA/Gl 143/10), w którym stwierdzono, że z regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego musi wyraźnie wynikać ich wysokość, tak aby zarówno nauczyciel, jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli, jaka jest jego wysokość, ponieważ stanowi on składnik wynagrodzenia w konkretnej, dającej się wyliczyć postaci. Regulamin dotyczy tylko tych składników wynagrodzenia, które wskazuje Karta nauczyciela Organ stanowiący, przyjmując regulamin wynagradzania nauczycieli, nie może uregulować w nim dowolnych składników wynagrodzenia, ponieważ – jak zauważono w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 grudnia 2008 r. (II SA/Go 726/08) – art. 30 ust. 6 pkt 3 KN „(…) jest rozstrzygnięciem otwierającym jedynie możliwość regulowania tą uchwałą innych elementów wynagrodzenia, do których samorząd ma upoważnienie na mocy Karty nauczyciela lub innych ustaw”. Oznacza to, że organ stanowiący nie może przewidywać np. dodatkowych funkcji uzasadniających otrzymanie dodatku funkcyjnego. Sąd wskazał ponadto, że w art. 30 ust. 6 pkt 3 KN „(…) nie mieści się upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zyskuje prawo do podwyższonego wynagrodzenia za dodatkową pracę podczas legalnego strajku – wykonywaną w zastępstwie nauczycieli powstrzymujących się od wykonywania pracy oraz wypłaty wynagrodzenia mimo nieświadczenia pracy w czasie legalnego strajku”. W ocenie Sądu uchwała zawierająca takie regulacje wprowadziła swoisty nowy składnik wynagrodzenia nieprzewidziany w Karcie nauczyciela. Regulamin nie może określać sytuacji, w których nauczyciel zostaje pozbawiony dodatków W regulaminach wynagradzania nauczycieli można natrafić na zapisy przewidujące możliwość pozbawiania dodatków w określonych sytuacjach, np. pozbawienia dodatku motywacyjnego w razie wszczęcia wobec nauczyciela postępowania dyscyplinarnego. Regulacje określające tego typu przypadki są jednak niezgodne z prawem. Jak zauważono w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r. (I OSK 180/09), „(…) w normatywnym pojęciu «warunki przyznawania dodatków» w żaden sposób nie mieści się uprawnienie do określania przez radę gminy jakichkolwiek warunków utraty tych dodatków bądź też nieprzyznawania tych dodatków”. Regulamin nie może określać, że nauczyciel nie otrzymuje dodatku motywacyjnego w przypadku, gdy toczy się wobec niego postępowanie dyscyplinarne (lub z innych przyczyn), jak również niedopuszczalne jest wskazanie, że w takim wypadku zostaje go pozbawiony. Jeżeli jednak organ stanowiący chce ograniczyć czas, w jakim nauczyciel będzie otrzymywać dodatek, może określić w regulaminie, że jest on przyznawany na okres trzech miesięcy, w sytuacji spełniania przez nauczyciela kryteriów uprawniających do jego otrzymania. Taka regulacja mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do określenia szczegółowych warunków przyznawania dodatków – przyznaje dodatek na określony czas, a nie pozbawia go czy też cofa. Można tu również przytoczyć Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 lutego 2020 r. (II SA/Op 9/20), zgodnie z którym przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 KN upoważnia organ prowadzący szkołę wyłącznie do ustalenia w ramach regulaminu szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W przepisie tym nie mieści się delegacja do decydowania, kiedy nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Ważne! Należy podkreślić, że ograniczenie czasu, na który został przyznany dodatek, może być poczynione przez organ stanowiący jednostki samorządu wyłącznie w odniesieniu do dodatku motywacyjnego. W przypadku pozostałych dodatków czas, na jaki są przyznawane, nie może zostać określony w regulaminie, gdyż jest on ściśle powiązany z charakterem danego dodatku. Dodatek funkcyjny nauczyciel otrzymuje przez cały okres sprawowania danej funkcji, więc rada nie może zadecydować, że np. dyrektor otrzymuje go przez trzy miesiące – powinien go dostawać tak długo, jak długo spełnia warunki niezbędne do jego uzyskania, czyli przez cały okres sprawowania danej funkcji. Jeżeli zatem nauczyciel jest wychowawcą przez cały rok szkolny, to przez cały ten czas otrzymuje dodatek, a regulamin nie może zawierać przepisów umożliwiających pozbawienia go pomimo spełniania danej funkcji. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku prawa do dodatku za wysługę lat. Stosownie do art. 33 ust. 1 KN „(…) nauczycielom przysługuje dodatek za wysługę lat, w wysokości 1 proc. wynagrodzenia zasadniczego za każdy rok pracy, wypłacany w okresach miesięcznych, poczynając od czwartego roku pracy, z tym że dodatek ten nie może przekroczyć 20 proc. wynagrodzenia zasadniczego”. Jeżeli nauczyciel spełnia te warunki, czyli ma niezbędny staż pracy, wówczas rada nie może zawrzeć w regulaminie możliwości pozbawiania go dodatku. Podobną uwagę należy poczynić w odniesieniu do dodatku za warunki pracy, gdyż warunki uprawniające do jego otrzymania określa wyłącznie Rozporządzenie w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli. Błędne kryteria przyznawania dodatków W Rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2008 r. (III SA/Gd 80/08) stwierdzono, że nieuzasadnione jest uzależnienie przyznania dodatku motywacyjnego od funkcji pełnionej przez nauczyciela. Z pełnieniem określonej funkcji przez nauczyciela może wiązać się uprawnienie do uzyskania dodatku funkcyjnego w trybie i na zasadach określonych w Karcie nauczyciela oraz aktach wykonawczych do tej Ustawy. Nieprawidłowy jest zatem zapis w regulaminie, że warunkiem niezbędnym do uzyskania dodatku motywacyjnego jest sprawowanie funkcji wychowawcy klasy. Regulamin powinien precyzyjnie określać warunki otrzymania poszczególnych dodatków.