STAN PRAWNY NA 16 PAŹDZIERNIKA 2020 Zasady tworzenia szkół filialnych Opracował i zaktualizował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), • Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 263), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2019 r. poz. 502). Zarówno Prawo oświatowe, jak i akty wykonawcze do tej Ustawy przywołują w wielu regulacjach pojęcie szkoły filialnej. Jednocześnie Prawo oświatowe nie zawiera obowiązującej definicji tego pojęcia, a co więcej, w żadnym z przepisów ustawodawca nie zawarł zasad tworzenia szkół filialnych. W rezultacie dla przeprowadzenia takiej czynności niezbędne jest dokonanie analizy tych przepisów, które posługują się pojęciem szkoły filialnej, ponieważ tylko w ten sposób uda się ustalić faktyczną pozycję prawną takiej szkoły. Pozycja prawna szkoły filialnej Do pojęcia szkoły filialnej odwołuje się m.in. art. 68 ust. 8 Prawa oświatowego. Stosownie do tego przepisu uprawnienia dyrektora szkoły, o których mowa w ust. 5, nie przysługują kierownikom szkół podstawowych (szkół filialnych) podporządkowanych organizacyjnie innej szkole. Uprawnienia te przysługują więc wyłącznie dyrektorowi szkoły, któremu szkoła filialna jest organizacyjnie podporządkowana. Uprawnienia z ust. 5, do których odwołuje się przywołany przepis, to prawo do: • zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki, • przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki, • występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. Wymienione kompetencje są przypisane dyrektorowi szkoły, w szczególności zaś te, które dotyczą jego uprawnień jako kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Nie ulega wątpliwości, że prawo kształtowania polityki kadrowej w zarządzanej przez dyrektora jednostce systemu oświaty jest podstawowym gwarantem jej prawidłowego funkcjonowania. Tymczasem osoba zarządzająca szkołą filialną nie ma takich uprawnień – ma je dyrektor szkoły głównej. Szkołą filialną kieruje nie dyrektor, lecz „kierownik” szkoły filialnej, który jest służbowo podporządkowany dyrektorowi szkoły podstawowej, przy której filia została utworzona. Ta zależność wynika z podporządkowania organizacyjnego całej szkoły filialnej szkole głównej. Kolejnym przepisem wskazującym na organizacyjne podporządkowanie szkoły filialnej jest art. 69 ust. 2 Prawa oświatowego, według którego nauczyciele szkół zatrudniających mniej niż trzech nauczycieli są członkami rady pedagogicznej szkoły, której jest podporządkowana szkoła filialna. Przepis ten kształtuje wyjątek od zasady określonej w art. 69 ust. 1, zgodnie z którą rada pedagogiczna jest tworzona w każdej szkole zatrudniającej co najmniej trzech nauczycieli – w przypadku mniejszych szkół taka rada nie powstanie, jeżeli szkoła działa jako odrębna jednostka organizacyjna. Odrębna rada pedagogiczna nie powstanie natomiast w szkole filialnej. Należy tu również zwrócić uwagę na treść art. 88 ust. 2 Prawa oświatowego, zgodnie z którym akt założycielski podstawowej szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, określa m.in. podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Fakt organizacyjnego podporządkowania szkoły filialnej nie ulega zatem wątpliwości, nadal jednak żadna z tych regulacji nie dostarcza nam odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób tworzyć takie jednostki. Nazwa szkoły podstawowej filialnej zawiera określenie „szkoła filialna” oraz nazwę szkoły podstawowej, której jest organizacyjnie podporządkowana. Organizacyjne wyodrębnienie szkoły filialnej oznacza, że jest ona umiejscowiona w innym budynku. Natomiast uprawnienia pracodawcy (dla nauczycieli i pracowników niepedagogicznych w niej zatrudnionych) posiada dyrektor szkoły, przy której filia została utworzona. Pociąga to za sobą kolejne konsekwencje, choćby w postaci możliwości utworzenia jednego regulaminu pracy obowiązującego pracowników zarówno szkoły głównej, jak i filii. Czy możliwe jest utworzenie szkoły filialnej wyłącznie przez zmianę statutu szkoły głównej? Pytanie to jest zasadne z uwagi na fakt, że organ prowadzący nadaje szkole wyłącznie pierwszy statut. Zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 Prawa oświatowego statut uchwala rada szkoły, przy czym przepis ten dotyczy przyjmowania zmian do statutu nadanego jako pierwszy przez organ prowadzący, a zmianę statutu – co istotne w szkołach, w których rada szkoły nie funkcjonuje – może samodzielnie przeprowadzić rada pedagogiczna. Czy jest prawnie dopuszczalne, aby rada pedagogiczna, przyjmując zmianę statutu, zdecydowała jednocześnie o wprowadzeniu do niego przepisów dotyczących filii? Skutkowałoby to utworzeniem nowej szkoły bez udziału organu prowadzącego, a co za tym idzie – również bez kontroli dokonywanej przez organ nadzoru, czyli właściwego wojewodę. Jeżeli rada pedagogiczna przyjęłaby samodzielnie zmiany do statutu bez uprzedniej uchwały rady gminy prowadzącej daną szkołę podstawową, przy której filia miałaby funkcjonować, wówczas nie istniałby akt, w postaci właśnie uchwały rady gminy, podlegający nadzorowi. Ponadto utworzenie filii ma wpływ na sposób realizacji obowiązku szkolnego w danej gminie, a zatem jedyną możliwość utworzenia filii musi mieć organ prowadzący, czyniąc to w drodze odpowiedniej uchwały. Zmiana statutu szkoły głównej, przy której filia jest tworzona, powinna być wobec tego konsekwencją rozwiązań uchwalonych przez radę gminy. Jak utworzyć filię szkoły? Istnieją dwie metody tworzenia filii. Pierwszą z nich jest utworzenie zupełnie nowej szkoły filialnej, która zostaje od początku swojego funkcjonowania podporządkowana organizacyjnie szkole głównej. Drugą metodą jest utworzenie filii na bazie już istniejącej szkoły, co oznacza likwidację jej samodzielności organizacyjnej i podporządkowanie innej szkole. W pierwszym z ww. rozwiązań procedura jest zbliżona do tej, jaka jest prowadzona przy tworzeniu każdej ze szkół. Podstawą prawną do utworzenia szkoły filialnej jest art. 95 ust. 6 Prawa oświatowego, zgodnie z którym w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami mogą być tworzone szkoły obejmujące część klas szkoły podstawowej, w tym także szkoły filialne. Nie są to jedyne regulacje dotyczące tworzenia szkół filialnych, należy przy tej procedurze zastosować odpowiednio przepisy dotyczące tworzenia szkół autonomicznych. Utworzenie szkoły filialnej wymaga podjęcia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie art. 88 Prawa oświatowego. Uchwała stanowi akt założycielski szkoły oraz nadaje jej pierwszy statut. Zgodnie natomiast z ust. 1 przywołanej regulacji akt założycielski określa typ, nazwę i siedzibę szkoły. Akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz powyższych danych określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu. Trzeba również zauważyć, że utworzenie filii wymaga zmiany statutu szkoły, której filia będzie organizacyjnie podporządkowana. Wymóg ten wynika z treści przywołanych wyżej ramowych statutów. Podporządkowanie filii szkole głównej nie może pociągać za sobą zmiany aktu założycielskiego szkoły głównej, pomimo treści art. 88 ust. 2. W pełnym brzmieniu przepis ten wskazuje, że akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 (czyli typu, nazwy i siedziby szkoły) określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej również podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Akt założycielski może jednak określać szkoły filialne wyłącznie w tych przypadkach, w których zostały one utworzone wraz ze szkołą główną i wówczas akt mógł je przewidywać. W przypadku gdy szkoła filialna jest podporządkowywana szkole głównej, gdy ta już istnieje, a jej akt założycielski żadnych filii nie przewiduje, to aktu nie można już zmienić. Wynika to z faktu, że nadanie aktu jest czynnością jednorazową, inicjującą powstanie szkoły. Wraz z jej utworzeniem akt ulega skonsumowaniu, nie może więc być dalej zmieniany. Aktami inicjującymi powstanie szkół filialnych będą zatem ich akty założycielskie. Jak tworzyć filię na podstawie istniejącej szkoły? Zmiana organizacyjna polegająca na utworzeniu w miejsce istniejącej szkoły podstawowej filii innej szkoły może być korzystna dla organu prowadzącego, ponieważ wiążą się z nią konkretne oszczędności na kosztach obsługi ekonomicznej i administracyjnej. Należy podkreślić, że zmiana ta nie jest możliwa do przeprowadzenia przez przekształcenie szkoły w filię. Czynność ta zmierza do porzucenia istniejącej formy organizacyjno-prawnej szkoły, jest więc likwidacją placówki. Jak zauważono w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2012 r. (IV SA/Gl 509/12), szkoła filialna nie jest samodzielna zarówno w znaczeniu organizacyjnym, jak i prawnym, jest zatem niejako częścią składową szkoły, z której została wydzielona albo do której jest przyłączana. Dlatego też, zdaniem sądu, w sytuacji, w której filia ma być tworzona na bazie istniejącej szkoły, ale ma zostać podporządkowana organizacyjnie innej szkole, należy przeprowadzić całą procedurę likwidacyjną. W znaczeniu organizacyjno-prawnym szkoła, na której bazie ma zostać utworzona filia, przestaje istnieć, filia natomiast zostaje włączona w strukturę organizacyjną innej, dotychczas odrębnej placówki. Sąd zauważył również, że poddanie przez ustawodawcę kwestii związanych z podporządkowanymi organizacyjnie szkołami filialnymi regulacji aktów założycielskich wskazuje, że jest to materia bardzo istotna, która dodatkowo nie może zostać powtórzona w regulacjach statutowych, a zatem nie może ulec zmianie bez stosownej uchwały organu prowadzącego szkołę publiczną. Jest to uzasadnione przede wszystkim koniecznością określenia sieci szkół publicznych oraz ich obwodów, a więc zasięgu terytorialnego. Podsumowując, WSA stwierdził, że procedura likwidacji szkoły powinna poprzedzać utworzenie na jej bazie filii innej jednostki oświatowej. Skutkiem takiej transformacji jest powstanie zupełnie innej jednostki, już nie samodzielnej, wchodzącej w struktury organizacyjne innej placówki, która w wyniku włączenia filii zmienia swój zasięg terytorialny oraz strukturę organizacyjną. Zasadne jest zatem przeprowadzenie procedury likwidacyjnej szkoły, a następnie przystąpienie do tworzenia szkoły filialnej, która będzie organizacyjnie podporządkowana szkole głównej. Należy podkreślić, że wyrok ten zachowuje aktualność po wejściu w życie Prawa oświatowego z uwagi na fakt, że przepisy nowej ustawy brzmią analogicznie do starej. Przywołane orzeczenie wskazuje wyraźnie, że aby zmienić w filię szkołę funkcjonującą jako odrębna jednostka budżetowa, najpierw trzeba ją zlikwidować.