STAN PRAWNY NA 25 WRZEŚNIA 2020 Prowadzenie działalności gospodarczej i politycznej przez dyrektora szkoły Opracował: Roman Lorens, konsultant ds. organizacji i zarządzania oświatą, ekspert ds. awansu zawodowego nauczycieli, były długoletni dyrektor szkoły, lider i koordynator doskonalenia zawodowego nauczycieli i kadry kierowniczej szkół, autor licznych artykułów z zakresu zarządzania oświatą i publikacji książkowych. Zaktualizował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz wielu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910), • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215), • Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320), • Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17), • Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2399), • Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713), • Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920), • Ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła lub senatora (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1799), • Ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2181 ze zm.), • Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1327), • Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1367), • Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 stycznia 2018 r. w sprawie orzekania o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia (Dz.U. z 2018 r. poz. 190 ze zm.). Na początku należy podkreślić, że dyrektor szkoły nie jest pracownikiem samorządowym, ponieważ z faktu, że zarząd gminy powołuje i odwołuje dyrektora, nie wynika, że zarząd przez powołanie dyrektora szkoły uzyskuje względem niego kompetencje w zakresie, w jakim przepisy prawa pracy upoważniają pracodawcę do kierowania pracą podporządkowanych mu pracowników. Dyrektor szkoły jest pracownikiem szkoły, a nie zarządu gminy. Dyrektor szkoły działa w zakresie prawa pracy jako pracodawca i w związku z tym organ wykonawczy JST nie może wkraczać w stosunki między pracodawcą a pracownikiem danej jednostki. W świetle powyższego, mimo że dyrektor szkoły będący nauczycielem nie jest pracownikiem samorządowym, jego zwierzchnikiem służbowym jest odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa, który dokonuje wszystkich czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły, np. udziela urlopów rodzicielskich, rozwiązuje stosunek pracy, nakłada kary porządkowe, rozlicza czas pracy oraz wykonuje czynności wynikające z Ustawy o systemie oświaty oraz Karty nauczyciela (np. udziela urlopu dla poratowania zdrowia, obniża obowiązkowy tygodniowy wymiar zajęć, czyli tzw. pensum, powierza stanowisko i odwołuje z tego stanowiska, przyznaje nagrody, dokonuje czynności związanych z kontrolą zarządczą). Możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez dyrektora szkoły Prowadzenie działalności gospodarczej przez dyrektorów szkół jest ograniczone na podstawie art. 1 i 2 Ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Dyrektorzy szkół podlegają tej Ustawie jako kierownicy jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 Ustawy w okresie pełnienia funkcji kierowniczej dyrektor nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Ponadto, według art. 4 pkt 1–5 Ustawy, oprócz wykonywania działalności gospodarczej dyrektorzy szkół nie mogą: • być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego lub likwidatorami tych spółek, a także być pełnomocnikami wspólnika, o których mowa w art. 11 ust. 2 Ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników, • być syndykami lub zastępcami syndyków w postępowaniu upadłościowym lub nadzorcami, lub zarządcami w postępowaniu restrukturyzacyjnym, • być zatrudnieni lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność, • być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych, • być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą, • posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 proc. akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10 proc. kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek. Jeżeli dyrektor szkoły narusza ww. zakazy, właściwy organ odwołuje go albo rozwiązuje z nim umowę o pracę najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę (art. 5 omawianej Ustawy). Przykład praktycznego zastosowania przepisów W listopadzie 2015 r. burmistrz Wadowic zarządzeniem odwołał ze stanowiska dyrektora szkoły, na podstawie przepisów Ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Z informacji burmistrza pochodzącej z anonimowego pisma wynikało, że w lutym 2015 r. dyrektor szkoły zarejestrował działalność gospodarczą polegającą na produkcji filmów, nagrań wideo i programów telewizyjnych. Zgodnie z wpisem do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej działalność trwała od 3 lutego 2015 r. do 29 października 2015 r. W tym terminie zarejestrowano tylko jedną umowę, polegającą na świadczeniu usług na rzecz powiatu wadowickiego. W wyniku skargi dyrektora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zarządzenia burmistrza. W uzasadnieniu do orzeczenia podkreślono, że dyrektorów szkół samorządowych nie można wyłączyć spod działania Ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Burmistrz powinien wykazać, że w okresie pełnienia funkcji dyrektor szkoły rzeczywiście prowadził jednocześnie działalność gospodarczą. Tymczasem burmistrz oparł się jedynie na wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, a to niewystarczająca przesłanka do zastosowania przepisów wspomnianej Ustawy. Fakt wpisania danej osoby do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza o prowadzeniu przez nią działalności gospodarczej – stwierdził sąd. Burmistrz nie wykazał, że działalność dyrektora realizowała definicję takiej działalności, czyli że była to działalność zorganizowana (zgłoszona do urzędu skarbowego i ZUS-u, mająca REGON i rachunek bankowy, wykorzystująca kamery i inny sprzęt) i miała charakter ciągły. Decydujące jest jej rzeczywiste wykonywanie, a nie wpis do ewidencji. Dyrektor szkoły nie może ukryć, że prowadzi działalność gospodarczą, ponieważ zgodnie z Ustawą o samorządzie gminnym lub Ustawą o samorządzie powiatowym jest zobowiązany do składania oświadczeń majątkowych. Przepisy prawa w żaden sposób nie zabraniają prowadzenia działalności gospodarczej przez współmałżonka dyrektora szkoły. Zakaz zajmowania stanowisk w organach spółek nie dotyczy dyrektora szkoły, o ile zgłoszony został do objęcia takiego stanowiska w spółce prawa handlowego przez (art. 6 Ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne): • Skarb Państwa, • inne państwowe osoby prawne, • spółki z udziałem Skarbu Państwa, • jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego, • związek metropolitalny – osoby te nie mogą zostać zgłoszone do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby. Podsumowując, dyrektorzy szkół, jako kierownicy jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, są pozbawieni możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Dyrektorzy szkół nie mogą także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu tego typu działalności. Wyjątkiem od tej zasady jest prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Prowadzenie działalności politycznej Wielu dyrektorów angażuje się w politykę – na ogół na lokalną skalę. W Polsce żadne przepisy nie regulują kwestii aktywności politycznej zarówno nauczycieli, jak i dyrektorów szkół. Decydując się na karierę polityczną, dyrektor szkoły musi pamiętać o tym, że powinien być przede wszystkim autorytetem i wzorem dla uczniów, nie powinien wykorzystywać swojej pozycji do osiągania własnych korzyści. Angażując się w życie polityczne, dyrektor szkoły powinien wiedzieć, że jego aktywność na tym polu może mieć poważny wpływ na zajmowane przez niego stanowisko. Zgodnie z art. 24a ust. 2 Ustawy o samorządzie gminnym radny nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy, tej JST, która jest organem prowadzącym szkołę. W praktyce oznacza to, że niedopuszczalne jest łączenie mandatu radnego z zatrudnieniem na stanowisku dyrektora publicznej (samorządowej) szkoły, działającej na terenie gminy, w której radny uzyskał mandat. Istotne jest, że zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy dyrektor szkoły gminnej jest radnym powiatowym i odwrotnie – gdy dyrektor szkoły prowadzonej przez powiat jest radnym gminy, np. dyrektor szkoły podstawowej, prowadzonej przez gminę, może być radnym powiatu. Cytowany przepis dotyczy tylko i wyłącznie dyrektorów szkół publicznych, zatem dyrektor szkoły niepublicznej, wpisanej do ewidencji prowadzonej przez gminę, może być radnym w mieście, w którym placówka została wpisana do ewidencji niepublicznych jednostek oświatowych. Przykład praktycznego zastosowania przepisów Działalność polityczna dyrektora szkoły może wiązać się z jego częstymi wyjazdami. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego, w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki wyznaczony przez organ prowadzący. Ustawodawca wskazuje, że zastępowanie dyrektora szkoły lub placówki następuje tylko w sytuacji jego nieobecności, tak więc może dotyczyć zarówno urlopów wypoczynkowych, jak i nieobecności związanych z chorobą oraz innych. Jednocześnie przepis ten nie ogranicza okresu zastępowania dyrektora. Radny, który przed dniem wyboru był zatrudniony w urzędzie gminy albo pełnił funkcję kierownika gminnej jednostki organizacyjnej lub jego zastępcy, przed przystąpieniem do wykonywania mandatu obowiązany jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Niezłożenie wniosku w tym terminie jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu (art. 24b ust. 5 Ustawy o samorządzie gminnym), więc powoduje wygaśnięcie mandatu. Wystąpienie o urlop bezpłatny jest dla pracodawcy wiążące. Radny otrzymuje urlop bezpłatny na okres sprawowania mandatu oraz trzech miesięcy po jego wygaśnięciu. Radny otrzymuje urlop bezpłatny bez względu na rodzaj i okres trwania stosunku pracy. Stosunek pracy zawarty na czas określony, który ustałby przed terminem zakończenia urlopu bezpłatnego, przedłuża się do trzech miesięcy po zakończeniu tego urlopu. Pełnienie mandatu radnego nie chroni dyrektora przed odwołaniem z funkcji. Co więcej, odwołanie nie wymaga zgody rady. Podejmując decyzję o kandydowaniu, dyrektor musi ocenić, czy pełnienie mandatu nie będzie kolidowało z zarządzaniem szkołą. Z pełnieniem funkcji radnego wiąże się bowiem udział w pracach: • organów gminy, powiatu i sejmiku województwa, • komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których radny został wybrany lub desygnowany, a także uczestnictwo w pracach zarządu województwa. Należy pamiętać, że za czas zwolnienia nauczyciel i pracownik nie zachowują prawa do wynagrodzenia w szkole, gdyż zgodnie z art. 80 k.p. w zw. z art. 91c ust. 1 Karty nauczyciela nie jest to praca świadczona na rzecz pracodawcy, a konkretnego organu jednostki samorządu terytorialnego. Dyrektor nie otrzyma także wynagrodzenia za zaplanowane godziny ponadwymiarowe, niezrealizowane z powodu uczestniczenia w posiedzeniu rady lub sejmiku. Nie istnieją również żadne przeszkody w ubieganiu się przez dyrektora szkoły o mandat poselski, bowiem zakaz wynikający z art. 30 ust. 1 Ustawy o wykonywaniu mandatu posła lub senatora nie dotyczy pracowników m.in. jednostek organizacyjnych gminy, np. szkół. Dyrektor przebywający na urlopie dla poratowania zdrowia a aktywność polityczna Zasady udzielania nauczycielom urlopu dla poratowania zdrowia określają przepisy art. 73 Karty nauczyciela, zaś tryb orzekania przez lekarzy ubezpieczenia zdrowotnego o potrzebie udzielenia nauczycielowi takiego urlopu uregulowano w Rozporządzeniu w sprawie orzekania o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia. Zgodnie z tymi przepisami urlopu dla poratowania zdrowia udziela się nauczycielowi w celu przeprowadzenia zaleconego leczenia. W okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia nauczyciel zachowuje prawo do comiesięcznego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat oraz prawo do innych świadczeń pracowniczych, w tym dodatków socjalnych. Ustawodawca przewidział również, że w czasie trwania tego urlopu nie można nawiązać stosunku pracy lub podjąć innej działalności zarobkowej. W przypadku stwierdzenia, że w okresie urlopu dla poratowania zdrowia nauczyciel podejmuje inny stosunek pracy lub inną działalność zarobkową, dyrektor szkoły odwołuje nauczyciela (a w przypadku dyrektora szkoły – organ prowadzący) z urlopu, określając termin, w którym nauczyciel obowiązany jest do powrotu do pracy. Analizując ww. normy prawne dotyczące urlopu dla poratowania zdrowia, należy zauważyć, że ustawodawca świadomie i konsekwentnie dążył do stworzenia nauczycielowi możliwości powstrzymania się od pracy, by mógł realizować zalecone przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego leczenie i doprowadzić do poprawy stanu zdrowia. Celem ww. urlopu jest poratowanie zdrowia i żeby tego dokonać, nauczyciel nie może łączyć zatrudnienia w ramach stosunku pracy lub innej działalności zarobkowej z korzystaniem z tego urlopu. Należy podkreślić, że przepisy Karty nauczyciela nie definiują pojęcia „działalność zarobkowa”, dlatego dyrektor szkoły, a w stosunku do dyrektora organ prowadzący każdorazowo indywidualnie rozstrzygają, czy działania podejmowane przez nauczyciela w trakcie urlopu są działalnością zarobkową. Nauczyciele podczas przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia powinni w maksymalnym stopniu korzystać z niezakłóconych warunków regenerowania organizmu. W ślad za tym ustawodawca gwarantuje wypłacanie wynagrodzenia ze środków publicznych (samorządowych), pomimo niewykonywania pracy w wysokości należnej nauczycielom wykonującym zadania im polecone. Przykład praktycznego zastosowania przepisów W odniesieniu do nauczycieli, którzy uzyskali mandat radnego, należy zauważyć, że – zgodnie z art. 25 ust. 3 Ustawy o samorządzie gminnym – pracodawca ma obowiązek zwolnić radnego z wykonywania pracy na czas trwania np. sesji, wraz z czasem potrzebnym na dojazd i powrót. Zwolnienie wynikające z ww. przepisu jest obligatoryjne, jednak nieodpłatne, co oznacza, że za cały ten czas pracodawca nie ma obowiązku wypłaty wynagrodzenia. Na mocy art. 25 ust. 4 Ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust. 4 Ustawy o samorządzie powiatowym radnemu przysługuje dieta za udział w pracach rady odpowiednio gminy lub powiatu, która ma być ekwiwalentem za utracone, w związku z wykonywaniem mandatu, czas i zarobek. Biorąc pod uwagę ww. przepisy, należy stwierdzić, że pobieranie przez nauczyciela, korzystającego z urlopu dla poratowania zdrowia, diet z tytułu pełnienia funkcji radnego w gminie może mieścić się w definicji „innej działalności zarobkowej”, o której mowa w art. 73 ust. 7 Karty nauczyciela. Przepisy nie precyzują, co zrobić, gdy dyrektor na urlopie dla poratowania zdrowia zdecyduje się startować w wyborach samorządowych; nie ma też jednoznacznej wykładni, czy może sprawować mandat radnego w czasie urlopu dla poratowania zdrowia. Decyzja w tej sprawie należy do organu prowadzącego szkołę.