STAN PRAWNY NA 4 WRZEŚNIA 2020 Prawo wglądu rady rodziców w wydatki przedszkola Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 17 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), • Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1327), • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215), • Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu pro-wadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1718). Podstawowe zasady funkcjonowania rady rodziców zostały uregulowane w art. 83 i 84 Prawa oświatowego. Zawarto tam również kompetencje tego organu. Niemniej, podobnie jak w przypadku innych organów przedszkola, inne akty prawne także zawierają regulacje dające wyraźne uprawnienia radzie rodziców. Są to zarówno ustawy, jak i rozporządzenia. Jak dale-ko, w świetle tych przepisów, może posunąć się rada rodziców, chcąc ingerować w działal-ność przedszkola? Czy może ona przejąć w pewnym stopniu uprawnienia kontrolne wobec przedszkola? Pytania te są zasadne z uwagi na treść art. 84 ust. 2 Prawa oświatowego, zgod-nie z którą do kompetencji rady rodziców należą: • uchwalanie w porozumieniu z radą pedagogiczną programu wychowawczo- -profilaktycznego, • opiniowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wy-chowania, • opiniowanie projektu planu finansowego składanego przez dyrektora przedszkola. Należy tu zwrócić uwagę na uprawnienie wynikające z ostatniego punktu, czyli opiniowanie projektu planu finansowego. Zdarza się nader często, że z tej kompetencji rada rodziców wy-wodzi uprawnienie do wglądu w dokumenty finansowe przedszkola, w szczególności w te, które dotyczą zakupów. Plan finansowy Stosownie do treści art. 4 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przedszkola, zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego (gminy), są jednostkami budżetowymi. Z kolei art. 11 Ustawy o finansach publicznych mówi, że jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu teryto-rialnego. Jest to tzw. zasada budżetowania brutto. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administra-cyjny w Gliwicach w Wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. (I SA/Gl 494/17): „(...) wielkość wydatków gminnych jednostek budżetowych nie jest w żaden sposób związana z wysokością dochodów zrealizowanych przez te jednostki. Omawiane samorządowe jednostki budżetowe nie dysponują realizowanymi przez siebie dochodami. To jednostki samorządu terytorialnego mają w trakcie roku budżetowego do dyspozycji pełną kwotę dochodów uzyskiwanych przez gminne jednostki budżetowe. Z powyższego wynika, że wspomniane jednostki budżetowe nie posiadają żadnych własnych dochodów, jak również żadnych własnych wydatków, a gromadzone przez nie dochody i ponoszone wydatki są częścią budżetu jednostki samorządu terytorialnego”. Wykonując postanowienia planu finansowego, dyrektor realizuje po części także wydatki bu-dżetu gminy, przyjętego przez radę gminy uchwałą budżetową. Z tego powodu już na etapie tworzenia planu finansowego przedszkola jego projekt podlega weryfikacji przez organy gminy. Paragraf 5 ust. 1 Rozporządzenia MF z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów bu-dżetowych w celu opracowania projektów planów finansowych wskazuje, że zarządy jednostek samorządu terytorialnego przekazują kierownikom podległych samorządowych jednostek budżetowych, zgodnie ze strukturą dysponenta części budżetowej, w terminie do 25 paździer-nika, informacje o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego dokonuje wyboru poziomu szczegółowości pro-jektów planów finansowych samorządowych jednostek budżetowych, z tym że szczegóło-wość ta nie może być mniejsza niż szczegółowość planu wydatków budżetu jednostki samo-rządu terytorialnego. Ustęp 3 niniejszej regulacji mówi natomiast, że projekty planów finan-sowych, zapewniające zgodność kwot dochodów i wydatków z projektem uchwały budżeto-wej, są zatwierdzane przez kierowników jednostek i przekazywane zarządowi jednostki samo-rządu terytorialnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji o kwotach dochodów i wydatków budżetowych przyjętych w projekcie uchwały budżetowej, nie później jednak niż do 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Zwrócić należy w tym kontekście uwagę również na treść § 7 Rozporządzenia MF z dnia 7 grudnia 2010 r., zgodnie z którym projekty planów finansowych jednostek budżetowych stanowią podstawę gospodarki finansowej tej jednostki, w przypadku gdy zachowana została zgodność z projektem uchwały budżetowej. W tym celu zostają zatwierdzone przez dyrektora. Przed zatwierdzeniem musi oczywiście wypowiedzieć się na temat projektu planu rada rodzi-ców. Opinia ta nie ma dla dyrektora przedszkola charakteru wiążącego, wobec czego nie ma on też obowiązku zastosowania się do zaleceń rady, o ile takie się pojawią, choć może je wziąć pod uwagę. Czy jednak rada musi posiadać szczegółową wiedzę na temat wydatków przed-szkola, w szczególności – czy może mieć wgląd w opłacane faktury czy listy płac po to, aby ocenić, że plan finansowy jest poprawny, i dopiero na tej podstawie wydać opinię? Obo-wiązujące przepisy przeczą takiej tezie z kilku powodów. Kompetencje rady rodziców Jak wcześniej wspomniano, kompetencje rady rodziców nie znajdują się wyłącznie w art. 84 Prawa oświatowego, lecz zostały umieszczone także w innych regulacjach, np.: • w art. 22ab ust. 4 Ustawy o systemie oświaty – rada rodziców opiniuje zestaw materia-łów edukacyjnych, które będą obo¬wiązywały we wszystkich oddziałach przez co naj-mniej trzy lata szkolne, oraz materia¬łów ćwiczeniowych obowiązujących w poszcze-gólnych oddziałach w danym roku szkolnym, • w art. 45 ust. 9 Prawa oświatowego – rada rodziców opiniuje przeprowadzenie w przedszkolu eksperymentu pedagogicznego, • w art. 6a ust. 5 pkt 1 Karty nauczyciela – dyrektor zasięga opinii rady rodziców przy dokonywaniu oceny pracy nauczyciela. Jest to rzecz jasna jedynie wycinek kompetencji rady rodziców, rozsianych po różnych aktach prawnych, ale już te trzy przykłady wskazują pewną regułę, którą kierował się ustawodawca, kreując uprawnienia tego organu. W każdym z tych przypadków są to kompetencje w zakresie opiniowania. Opinie te nie mają dla dyrektora charakteru wiążącego, co wynika z faktu, że rada rodziców jest tzw. społecznym organem przedszkola, a więc organem o charakterze nie-profesjonalnym, w przeciwieństwie np. do rady pedagogicznej, w której skład wchodzą nau-czyciele. Ustawodawca wyszedł więc z założenia, że rada złożona z rodziców, którzy pracują w różnych zawodach, nie powinna być wyposażona w kompetencje o charakterze katego-rycznym, tj. dla dyrektora wiążącym, właśnie z uwagi na swój nieprofesjonalny charakter. Podkreślić należy, że z uwagi na taki właśnie charakter składu rady nie powinna mieć ona wglądu w dokumenty finansowe przedszkola. Nie można również uznać, że wgląd ten jest niezbędny dla wydania opinii w sprawie projektu planu finansowego, ponieważ w planie tym zawarte są wszelkie niezbędne dane dotyczące wydatków przedszkola, z którymi powinna się zapoznać rada. Istnieje jeszcze jeden istotny powód, dla którego należy trzymać się ściśle wyznaczonego przez przepisy zakresu kompetencji rady rodziców. Otóż wgląd w dokumenty finansowe przedszkola ma organ nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, którym zgodnie z art. 57 Prawa oświatowego jest organ prowadzący przedszkole, czyli gmina. Gmina bada prawidłowość dysponowania przyznanymi przedszkolu środkami budżetowymi oraz po-zyskanymi przez przedszkole środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowa-nie mieniem. Wyłącznie kontrolerzy upoważnieni przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) mają prawo do kontroli finansowej przedszkola. Żądanie podobnych uprawnień przez radę rodziców oznacza wkroczenie w nienaruszalne kompetencje organu nadzoru, co wykluczają obowiązujące regulacje. Przedszkola niepubliczne Nieco inaczej wygląda sytuacja w przedszkolach niepublicznych. Oczywiście nie są one jed-nostkami budżetowymi, a co za tym idzie, nie mają również planu finansowego. Jednak to, jakie kompetencje przyznane zostaną poszczególnym organom konkretnego przedszkola, za-leży wyłącznie od jego statutu. Wynika to z treści art. 172 ust. 2 pkt 3 Prawa oświatowego, zgodnie z którym statut przedszkola nie tylko określa, jakie organy posiada placówka, ale też wskazuje ich kompetencje. Teoretycznie osoba prowadząca przedszkole, która nadaje mu sta-tut, może przyznać radzie rodziców dowolne kompetencje. Niemniej stwierdzić należy, że nadanie kompetencji do badania dokumentów finansowych nie ma uzasadnienia. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych mówi w art. 5, że przedszkola prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne prowadzą go-spodarkę finansową na zasadach określonych przez organ prowadzący z uwzględnieniem od-rębnych przepisów. Organ prowadzący ustala zasady finansowania przedszkola, więc w sytu-acji, gdy przedszkole w części utrzymuje się z czesnego, przyznawanie radzie rodziców prawa ingerencji w finanse rodzi konflikt interesów. Również w przedszkolach niepublicznych kompetencje rady powinny zostać ograniczone do uprawnień w zakresie opiniowania.