STAN PRAWNY NA 14 SIERPNIA 2020 Budżet zadaniowy w jednostkach oświatowych Opracował i zaktualizował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz wielu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 maja 2007 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2008 (Dz.U. z 2007 r. Nr 94 poz. 628) – akt uchylony, • Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2009 (Dz.U. z 2008 r. Nr 87 poz. 537) – akt uchylony, • Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 342). Zgodnie z Ustawą o finansach publicznych jednostki samorządu terytorialnego przyjmują budżet sporządzany według klasyfikacji budżetowej, w której wyróżnia się działy, rozdziały i paragrafy, zgodnie z art. 235 i 236 Ustawy o finansach publicznych. W oparciu o tak sporządzane budżety jednostek samorządu terytorialnego, czyli organów prowadzących, sporządzane są plany finansowe jednostek organizacyjnych samorządu, czyli placówek oświatowych. Metoda tworzenia budżetu określona w Ustawie o finansach ma jednak wady. Przede wszystkim nie dostarcza wystarczająco przejrzystych informacji na temat kondycji finansowej jednostki i może powodować trudności w ocenie celowości i efektywności wydatkowania publicznych funduszy. Remedium na te niedogodności ma stanowić budżet zadaniowy, którego podstawowym celem jest poprawa efektywności wydatkowania środków publicznych. Wprowadzenie budżetu zadaniowego Pojęcie budżetu zadaniowego po raz pierwszy w systemie aktów prawnych pojawiło się wraz z Rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 18 maja 2007 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2008. W kolejnym Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2009 przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym budżet zadaniowy sporządza się w układzie podziału środków według funkcji, zadań i podzadań. Jednak dopiero Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. wprowadziła obowiązek tworzenia budżetu w układzie zadaniowym w niektórych typach jednostek. Jak wynika z uzasadnienia do tej Ustawy, wprowadzenie budżetu zadaniowego jest jednym z głównych elementów reformy finansów publicznych. Implementacja rozwiązań opierających funkcjonowanie systemu finansów państwa na zadaniowym charakterze wydatków publicznych, w znacznie większym niż dotychczas stopniu, miała wprowadzić nowoczesne metody zarządzania finansami państwa, działając tak, by można było poprawić celowość, efektywność oraz skuteczność gospodarki środkami publicznymi. Budżetowanie zadaniowe miało także na celu wzmocnienie transparentności polityki państwa przez poprawienie przejrzystości i czytelności Ustawy budżetowej. Uzasadnienie wskazuje również, że wdrażanie budżetu zadaniowego następuje przez wprowadzenie do Ustawy o finansach publicznych czterech zasadniczych elementów: • umieszczenie w uzasadnieniu do Ustawy budżetowej wydatków w układzie zadaniowym, zgodnie z umieszczoną w Ustawie o finansach publicznych metodologią, • zadaniowy sposób prezentacji w Ustawie budżetowej programów wieloletnich oraz inwestycji, • wprowadzenie jednolitych zasad dotyczących systemu sprawozdawczego w zakresie budżetu zadaniowego, • obowiązek planowania zadaniowego przez agencje wykonawcze, fundusze celowe i państwowe osoby prawne. Jak wynika z powyższego, już uzasadnienie do projektu Ustawy o finansach publicznych wskazuje, że planowanie zadaniowe nie obowiązuje we wszystkich typach jednostek sektora finansów publicznych, o czym będzie mowa niżej. W Ustawie o finansach publicznych w art. 2 pkt 3 ustawodawca zamieścił definicję układu zadaniowego. Należy przez niego rozumieć zestawienie odpowiednio wydatków budżetu państwa lub kosztów jednostki sektora finansów publicznych sporządzone według funkcji państwa, oznaczających poszczególne obszary działań państwa oraz: • zadań budżetowych grupujących wydatki według celów, • podzadań budżetowych grupujących działania umożliwiające realizację celów zadania, w ramach którego podzadania te zostały wyodrębnione wraz z opisem celów tych zadań i podzadań, a także z bazowymi i docelowymi miernikami stopnia realizacji celów działalności państwa, oznaczającymi wartościowe, ilościowe lub opisowe określenie bazowego i docelowego poziomu efektów z poniesionych nakładów. Ta definicja niekoniecznie przybliża istotę budżetu zadaniowego. Chcąc określić go jak najbardziej ogólnie, można stwierdzić, że jest to w istocie odwrócenie dotychczasowej kolejności tworzenia budżetu, np. jednostki samorządu terytorialnego. W chwili obecnej w pierwszej kolejności ustalana jest ogólna suma środków, jakie jednostka posiada do dyspozycji, a następnie określane są cele, na które środki te należy przeznaczyć zgodnie z wymogami powszechnie obowiązującego prawa. Tymczasem w budżecie zadaniowym następuje odwrócenie tych działań – w pierwszej kolejności ustalana jest lista zadań priorytetowych, które należy wykonać w roku następnym, i dopiero wtedy następuje decyzja, jakie środki na poszczególne zadania należy przeznaczyć. Budżet zadaniowy realizuje więc postulat celowości wydatkowania środków publicznych, gdyż łączy konkretny wydatek z zadaniem. Co istotne, dotychczasową klasyfikację budżetową z podziałem na działy i rozdziały zamienia się na klasyfikację opartą na celach, zadaniach i podzadaniach. W budżecie zadaniowym określa się więc zadania do wykonania w roku następnym, w ramach których można wyróżnić podzadania. Do każdego z zadań określa się cele, jakie planuje się osiągnąć w wyniku realizacji zadania oraz, co równie istotne, mierniki wskazujące stopień realizacji celów. Kto ma obowiązek prowadzenia budżetu w układzie zadaniowym? Jednostki posiadające obowiązek wprowadzenia układu zadaniowego wymienione zostały w art. 32 Ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z nim plany finansowe w układzie zadaniowym na rok budżetowy i kolejne dwa lata sporządzają: • agencje wykonawcze, • instytucje gospodarki budżetowej, • dysponenci państwowych funduszy celowych, • państwowe osoby prawne, o których mowa w art. 9 pkt 14 (utworzone na podstawie przepisów odrębnych od Ustawy o finansach publicznych w celu wykonywania zadań publicznych). Przepis ten nie wymienia jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, że budżet zadaniowy może w nich funkcjonować wyłącznie jako uzupełnienie budżetu tworzonego w sposób tradycyjny. Szkoły, które jednak wprowadziły budżety zadaniowe, mogą tworzyć oprócz planów finansowych również plany w układzie zadaniowym – plany te mogą więc funkcjonować także w szkołach i innych jednostkach oświatowych prowadzonych przez samorządy. W takich planach nie stosuje się klasyfikacji wynikającej z Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, lecz klasyfikację opartą o zadania i cele. Należy podkreślić, że w chwili obecnej jednostki samorządu terytorialnego nie mają obowiązku planowania budżetu w układzie zadaniowym. Taki typ budżetu może, pomimo swoich zalet, pełnić wyłącznie funkcję uzupełniającą dla budżetu tworzonego tradycyjnie. Na koniec należy dodać, że zgodnie z § 20 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w jednostkach obowiązanych na podstawie odrębnych przepisów do planowania i sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym ewidencja operacji dotyczących wykonania budżetu w układzie zadaniowym jest prowadzona z wykorzystaniem konta pozabilansowego planu kont jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych określonego w Załączniku nr 3 do Rozporządzenia. Według ust. 3 ww. paragrafu ewidencja wykonania budżetu w układzie zadaniowym albo ewidencja prowadzona na kontach pozabilansowych mogą być prowadzone w inny sposób ustalony przez jednostkę pod warunkiem, że zapewni wykonanie obowiązków sprawozdawczych wynikających z odrębnych przepisów. Te regulacje nie stanowią samoistnej podstawy do wprowadzenia układu zadaniowego w jednostkach, które do jego wprowadzenia nie są obowiązane, ale zasady budżetowania opisane w Rozporządzeniu można wykorzystać do sporządzenia układu zadaniowego budżetu mającego charakter pomocniczy dla planu finansowego.