STAN PRAWNY NA 7 SIERPNIA 2020 Dyrektor i nauczyciel osobami pełniącymi funkcję publiczną Opracował: Roman Lorens, konsultant ds. organizacji i zarządzania oświatą, ekspert ds. awansu zawodowego nauczycieli, były długoletni dyrektor szkoły, lider i koordynator doskonalenia zawodowego nauczycieli i kadry kierowniczej szkół, autor licznych artykułów z zakresu zarządzania oświatą i publikacji książkowych Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1950 ze zm.), • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910), • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz.U. z 2019 r. poz. 2215), • Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm.), • Ustawa z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 80 poz. 542), • Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2016 r. poz. 1169). Karta nauczyciela w art. 63 ust. 1 przyznaje nauczycielowi status funkcjonariusza publicznego, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych. Oznacza to, że korzysta on z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w Kodeksie karnym (dalej: k.k.). Ustawa o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw wprowadziła do KN zapis, który przyznaje nauczycielowi status funkcjonariusza publicznego i wynikającą z tego tytułu ochronę. Ponadto przepisy zobowiązują organ prowadzący i dyrektora szkoły, by z urzędu stawali w obronie nauczyciela, gdy jego uprawnienia jako funkcjonariusza publicznego zostaną naruszone. Bez wątpienia wprowadzenie do przepisów Karty nauczyciela ochrony wynikającej z faktu przyznania nauczycielowi statusu funkcjonariusza publicznego jest próbą stworzenia większego poczucia bezpieczeństwa dla nauczycieli wykonujących swoją pracę w coraz trudniejszych czasach. Funkcjonariusz publiczny a osoba pełniąca funkcję publiczną Pojęcia „funkcjonariusz publiczny” i „osoba pełniąca funkcję publiczną” na gruncie przepisów prawa karnego nie są pojęciami tożsamymi. W świetle obowiązujących przepisów należy stwierdzić, że pojęcie „osoba pełniąca funkcje publiczne” jest znaczeniowo szersze niż pojęcie „funkcjonariusz publiczny”. W praktyce oznacza to, że każdy funkcjonariusz publiczny pełni funkcję publiczną, jednakże nie każda osoba pełniąca funkcję publiczną jest funkcjonariuszem publicznym. Zawarte w art. 63 KN sformułowanie, że nauczyciele podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych korzystają z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w Kodeksie karnym, nie oznacza, że przysługuje im status funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu wspomnianej Ustawy. Korzystanie bowiem z ochrony „takiej jak” funkcjonariusze publiczni nie jest analogiczne z „byciem” funkcjonariuszem publicznym i nie implikuje tego rodzaju statusu. O tym, kto jest funkcjonariuszem publicznym, stanowi art. 115 § 13 k.k., który zawiera pełną definicję tego pojęcia. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszem publicznym nie jest nauczyciel. Nauczyciele wykonujący obowiązki dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze do żadnej z wymienionych kategorii osób nie należą. Należy zwrócić uwagę, że nie można odmówić przymiotu funkcjonariusza publicznego tym z nauczycieli, którzy pracują w administracji rządowej – kuratorium oświaty, Ministerstwie Edukacji Narodowej czy Centralnej Komisji Egzaminacyjnej. Ponadto status funkcjonariuszy przysługuje także tym nauczycielom, którzy orzekają w organach dyscyplinarnych. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 k.k. osobami pełniącymi funkcję publiczną są funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Odnosząc te kryteria do nauczycieli, należy stwierdzić, że wszystkie osoby wykonujące obowiązki nauczycielskie (dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze) są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Funkcjonariuszami publicznymi będą też dyrektorzy szkół, ale tylko w zakresie, w jakim uprawnieni są do wydawania decyzji administracyjnych, ponieważ samo pełnienie kierowniczego stanowiska nie nadaje statusu funkcjonariusza publicznego. Ważne! Dyrektor szkoły może być uznany za funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 k.k. jedynie wówczas, gdy swój zawód łączy z funkcjami o charakterze administracyjnym (zob. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2000 r., WKN 27/00, OSNKiW 2001). Odpowiedzialność prawna dyrektora szkoły jako funkcjonariusza publicznego Funkcjonariusze publiczni w polskim prawie podlegają szczególnej ochronie. Przestępstwa i wykroczenia popełniane przeciwko nim podlegają surowszym karom, zarówno z urzędu, jak i z oskarżenia prywatnego. Funkcjonariusz publiczny podlega także znacznie większej odpowiedzialności prawnej. Istnieją przestępstwa, za które karę ponosi wyłącznie funkcjonariusz publiczny. Zgodnie z art. 231 k.k. należą do nich: • przekroczenie uprawnień, • niedopełnienie obowiązków, • działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Kary przewidziane za popełnienie tych przestępstw są bardzo wysokie i sięgają do 10 lat pozbawienia wolności włącznie. Przekroczenie uprawnień Przekroczenie uprawnień to takie zachowanie funkcjonariusza publicznego, w którym podejmuje czynność wykraczającą poza jego uprawnienia służbowe. W przypadku dyrektora placówki oświatowej to działania wykraczające poza zakres kompetencji wynikających z pełnienia funkcji dyrektora placówki i zadań zleconych przez organy nadrzędne (organ prowadzący, organ nadzoru pedagogicznego). Mogą to być: • wydanie decyzji, do wydania której nie ma uprawnień, • podejmowanie decyzji i wydawanie poleceń wykraczających poza kompetencje wynikające z pełnionej funkcji, • postępowanie sprzeczne z poleceniami wydanymi przez przełożonego. Niedopełnienie obowiązków Przez niedopełnienie obowiązków należy rozumieć całkowite zaniechanie spełnienia obowiązku (brak działania), który ciąży na danym podmiocie z racji pełnienia funkcji publicznej, bądź wykonanie obowiązku niezgodnie z jego treścią. Niedopełnienie obowiązków może polegać na: • niewykonaniu polecenia służbowego, • niewywiązaniu się z zadań wynikających z pełnionej funkcji, • nieterminowym wykonaniu zadań. Przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego mogą być podstawą do pociągnięcia go do odpowiedzialności służbowej lub dyscyplinarnej. Ten czyn uznany zostaje za przestępstwo, jeśli jest działaniem na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Chodzi tu nie tylko o szkodę majątkową, lecz także o każde narażenie dobra chronionego prawem. Mogą nim być uchybienia przeciwko porządkowi pracy, takie jak nieprzestrzeganie: • ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy, • przepisów BHP, • przepisów ppoż., • potwierdzania obecności w pracy i usprawiedliwiania nieobecności. Za tego typu niedopełnienie obowiązków, zgodnie z art. 108 k.k., funkcjonariuszowi grozi kara upomnienia, nagany lub kara pieniężna. Jeśli jednak dyrektorowi placówki udowodniono by, że uchybienie z jego strony było działaniem na szkodę interesu publicznego lub prywatnego – jako funkcjonariusz publiczny będzie on podlegał karze przewidzianej w art. 231 k.k., a więc karze pozbawienia wolności. Surowsze kary dla funkcjonariuszy publicznych Istnieją sytuacje, w których za popełnienie tego samego przestępstwa funkcjonariusz publiczny podlega surowszej karze niż osoba fizyczna nim niebędąca. Przykładem jest art. 266 k.k., zgodnie z którym ujawnienie informacji objętej tajemnicą lub jej nieuprawnione wykorzystanie jest zagrożone karą ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat dwóch. Natomiast w sytuacji popełnienia analogicznego czynu przez funkcjonariusza publicznego – wymiar kary może wynieść nawet do trzech lat pozbawienia wolności. W przypadku dyrektora może to być np. niedochowanie tajemnicy służbowej. Przestępstwa przeciwko funkcjonariuszom publicznym uregulowane są w rozdziale XXIX Kodeksu karnego, zatytułowanym „Przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego”. Znieważenie nauczyciela wykonującego obowiązki funkcjonariusza publicznego Nauczyciel, który wykonuje obowiązki służbowe i związku z tymi obowiązkami zostanie znieważony niepublicznie, korzysta z ochrony prawnej zagwarantowanej przez przepis art. 226 k.k., jak w trakcie wykonywania obowiązków publicznie. Ważne! Zgodnie z art. 63 ust. 2 KN organ prowadzący szkołę i dyrektor szkoły są obowiązani z urzędu występować w obronie nauczyciela, gdy ustalone dla nauczyciela uprawnienia zostaną naruszone. Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych Funkcjonariusze publiczni podlegają także odpowiedzialności majątkowej za rażące naruszenie prawa. Zasady związane z nią zawarte są w Ustawie z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Ustawa określa zasady odpowiedzialności majątkowej wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej, za działania lub zaniechania prowadzące do rażącego naruszenia prawa. W dokumencie tym dokładnie opisano zasady postępowania w sytuacjach, w których funkcjonariusz publiczny naruszył prawo, nie wykonując swoich powinności, wykonując je w sposób niewłaściwy lub nie wypełniając obowiązków. Zgodnie z art. 5 Ustawy funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek: 1. Na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa. 2. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego. 3. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone zgodnie z art. 6. W rozdziale 3 Ustawy opisano sposób postępowania w sytuacjach, w których z winy funkcjonariusza publicznego doszło do wypłaty odszkodowania przez podmiot odpowiedzialny – w przypadku placówki oświatowej będzie nim organ prowadzący. Ważne! Do tego typu sytuacji dochodzi także w szkołach. Mogą to być np. wypadki spowodowane niezapewnieniem wymaganych warunków bezpieczeństwa, niewłaściwa polityka kadrowa dyrektora placówki oświatowej, nieprzestrzeganie zasad dotyczących zatrudniania i zwalniania pracowników, nieprawidłowe naliczanie wynagrodzeń, dodatków do pensji, przydzielanie urlopów.