STAN PRAWNY NA 10 LIPCA 2020 Nadużycie prawa do informacji publicznej Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), • Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.). Prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z podstawowych praw przysługujących obywatelom, gwarantowanym przez art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Regulacja ta stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy pu-blicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z Kon-stytucją prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wybo-rów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpie-czeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Oczywiście Konstytucja jedynie ustanawia konkretne prawo, natomiast szczegółowe zasady dostępu do informacji publicznej zostały uregulowane w Ustawie o dostępie do informacji publicznej, która określa również, jakie dokładnie podmioty są zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Według art. 4 ust. 1 tego aktu zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szcze-gólności: • organy władzy publicznej, • organy samorządów gospodarczych i zawodowych, • podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, • podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu te-rytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, • podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują za-dania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konku-rencji i konsumentów. Regulacja ta oznacza, że praktycznie wszystkie przedszkola, niezależnie od tego, jaki podmiot jest ich organem prowadzącym, są zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Regulacja art. 4 wymienia jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, a więc obejmuje przed-szkola samorządowe, natomiast w przypadku przedszkoli niesamorządowych mamy do czy-nienia z podmiotem dotowanym z budżetu gminy, czyli podmiotem dysponującym majątkiem publicznym, również zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W taki sposób orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w Wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r. (I OSK 2076/13), zgodnie z którym zadania publiczne, wykonywane przez podmioty spoza obszaru administracji publicznej, nie tracą charakteru tych zadań, jeżeli zezwala na taki dua-lizm w ich wykonaniu czy to ustawa zasadnicza, czy też ustawa zwykła regulująca przy tym zasady nadzoru podmiotu niepublicznego przez podmiot, do którego kompetencji należały zadania publiczne. Według NSA uznać należy, że realizowane przez podmioty spoza obszaru administracji publicznej zadania z zakresu edukacji trzeba traktować jako zadania publiczne, co z kolei przesądza o tym, że otrzymywane przez nie dotacje są dotacjami, o których mowa w art. 126 Ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu do tego orzeczenia sąd stwierdził, że skoro w przywołanym przepisie (art. 4 Ustawy o dostępie do informacji publicznej) mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami ad-ministracyjnymi. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 Ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji publicz-nych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności, a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego. Z punktu widzenia przedszkola prawo do informacji publicznej, z którego każdy może sko-rzystać, to dodatkowy obowiązek. Nie stanowi on jednak specjalnej uciążliwości do czasu, gdy osoba powołująca się na informację publiczną korzysta ze swojego prawa w sposób przewidziany w przepisach. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w Wyroku z dnia 25 sierpnia 2016 r. (II SA/Rz 639/16), informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie pod-lega działaniom modyfikacyjnym przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetwo-rzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętych ostatecznie tre-ści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. In-formacja prosta, jak wskazuje sama nazwa, jest informacją, której udzielenie nie wiąże się z poniesieniem przez organ i podległy mu aparat znaczącego nakładu czasu i pracy, stąd jej udzielenie może nastąpić niezwłocznie. Udzielenie informacji prostej nie może wpływać na zakłócenie podstawowej działalności instytucji publicznej. To z tych przyczyn ustawodawca rozróżnia informację prostą od przetworzonej, wymagając od wnioskującego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a więc korzyści, jaką dobro publiczne uzyska w wyniku większego niż standardowe zaangażowania organu w udostępnienie obywatelowi informacji publicznej. Udzielenie informacji przetworzonej wymaga większego nakładu pracy ze strony przedszkola. Nie jest to informacja dostępna „od ręki”, lecz wymaga przygotowania, np. sporządzenia zestawienia, statystyki itd., czyli właśnie przetworzenia informacji już posiadanych przez przedszkole. Z reguły za przetworzenie nie uważa się konieczności zaangażowania istotnych środków, np. w celu przeszukania archiwum zakładowego. Takie przeszukanie, nawet czaso-chłonne, służy jedynie wydobyciu już posiadanej przez podmiot informacji prostej, możliwej do udostępnienia bez dalszych czynności. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w Wyroku z dnia 7 września 2016 r. (II SA/Bd 525/16), możliwość żądania wykazania interesu prawnego lub faktycznego jest zakazana w przypadku informacji prostej. W sytuacji, w której organ uzna, że w przed-miotowej sprawie żądana informacja stanowi informację przetworzoną, ma on prawo wezwać stronę do wykazania interesu publicznego. Sąd wskazał jednak, że w przypadku uznania, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną, organ (w tym przedszkole) odmawia udzie-lania informacji, ale jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu podjętej decyzji odmow-nej, że objęte wnioskiem żądanie rzeczywiście dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej daje zatem prawo odmowy jej udzielenia. Jak jednak postępować w przypadku, gdy wnioskodawca żąda informacji prostej, ale jednocze-śnie składa taką liczbę wniosków, że skutecznie paraliżuje pracę przedszkola? Spowodowanie takiego paraliżu nie jest wcale trudnym zadaniem i sporo jednostek ma do czynienia z wnio-skodawcami, których celem nie jest uzyskanie informacji, ale zasypanie organu taką liczbą wniosków, aby ten nie był w stanie udzielić informacji w wymaganym przez Ustawę terminie 14 dni, co z kolei daje prawo do złożenia skargi na czynności przedszkola. Wystarczy złożyć dziennie kilkadziesiąt wniosków, aby okazało się, że przedszkole przy posiadanych kadrach nie jest w stanie na wszystkie odpisać. Złożenie takiej liczby wniosków nie jest niewykonalne. Pamiętać należy, że Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga szczególnej formy złożenia wniosku czy nawet jego podpisania. Pytanie może więc zostać wysłane pocztą elektroniczną, dotyczyć sprawy sprzed kilku lat, a kolejne wnioski mogą dotyczyć tej samej sprawy, np. finansowej czy kadrowej, tyle że z kolejnego roku, z konkretnego miesiąca itd. W efekcie zdarza się, że podmiot uprawniony do udzielenia informacji zostaje zasypany ty-siącami podobnych wniosków, na które jednak nie można już odpowiedzieć w dowolnej for-mie, ponieważ odpowiedź stanowi już część postępowania administracyjnego. Czy istnieje jakaś forma obrony przed takim postępowaniem? Niestety sama Ustawa nie daje prostej odpowiedzi na to pytanie. Należy ponownie odwołać się do orzecznictwa, przytacza-jąc Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 marca 2019 r. (II SAB/Ke 6/19), w którym stwierdzono, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicz-nej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, którym są prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądu wniosek o udzielenie informacji publicznej z 29 listopada 2018 r. był już 18. pismem, przy czym każdy zawierał po kilkanaście żądań. Do-tyczyły one szczegółów zatrudnienia głównej księgowej, zastępcy dyrektora, dyrektora, tj. informacji dotyczących konkursu, życiorysu, dokumentów potwierdzających wykształce-nie, niezbędnych kwalifikacji, świadectwa pracy, opinii z poprzednich miejsc pracy, umowy o pracę, przebiegu zatrudnienia, zakresu obowiązków, oświadczenia o niekaralności, o braku zakazu do pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Wniosko-dawca żądał również podania liczby pracowników zatrudnionych w jednostce z podziałem na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne, szczegółowych informacji dotyczących list obecno-ści, wykazu samochodów służbowych, informacji, czy istnieje ich przyporządkowanie do pra-cowników, informacji dotyczących stażu w ramach projektu, numerów wniosków o zawarcie umowy o zorganizowanie stażu w 2018 r., podania liczby osób odbywających staż w po-szczególnych umowach, wykazu firm świadczących obsługę prawną, faktur wystawionych przez te firmy, przesłania regulaminów itd. Niektóre wnioski dotyczyły tej samej informacji, tyle że za inny okres. Szczególnie istotny jest kolejny fragment uzasadnienia. W ocenie Sądu treść i liczba złożo-nych wniosków, a także koincydencja czasowa między rozwiązaniem przez dyrektora jed-nostki zawartej z matką skarżącej umowy w przedmiocie refundacji, a przystąpieniem do składania wniosków o udzielenie informacji publicznej, z których prawie każdy wymagał in-formacji obszernej i szczegółowej, wskazuje na to, że skarżąca (wnioskodawca) próbowała wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Z całokształtu akt sprawy wynika, że złożony w niniejszej sprawie wniosek ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania jednostki. Sąd zauważył, że w istocie więc wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań. Postępowanie wnioskodawcy prowadzi wręcz do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą. Opisane nadużycie absorbuje organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa. Podkreślić należy, że sama treść Ustawy o dostępie do informacji publicznej jest tak sformu-łowana, aby wnioskodawca nie musiał w żaden sposób uzasadniać potrzeby uzyskania infor-macji prostej. Służy to ochronie prawa obywatela. W ten sposób instytucje, zobowiązane do udzielenia informacji, nie mogą wydawać decyzji odmownej pod pretekstem niewystarczają-cego uzasadnienia. Konsekwencją tego jest jednak fakt, że nie istnieje administracyjna moż-liwość odmowy przez przedszkole udzielenia informacji prostej. Przywołany Wyrok nie tworzy interpretacji, która pozwoliłaby udzielić takiej odmowy, lecz daje jedynie solidną linię obrony w sytuacji, gdy przedszkole zostanie oskarżone o bezczynność w przedmiocie udzielenia in-formacji. Udzielenie informacji prostej nadal jest obowiązkowe, natomiast w przypadku, gdy z przy-czyn wskazanych wyżej nie udało się udzielić informacji w terminie lub też nie udzielono jej wcale, można się bronić przed sądem, przywołując wskazane w przytoczonym Wyroku argu-menty. Ma to oczywiście dla przedszkola zasadniczą wadę – w przypadku nieudzielenia in-formacji trzeba się liczyć z postępowaniem sądowym. Zaletą jest jednak to, że mamy wówczas do czynienia z linią orzeczniczą, która daje wreszcie prawo do obrony przed działaniami złośliwie dezorganizującymi pracę przedszkola, stając się linią ugruntowaną, na którą można się powoływać.