STAN PRAWNY NA 15 GRUDNIA 2022 Oszczędności w poradniach Opracował i zaktualizował: Michał Łyszczarz, prawnik, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm), • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 416 ze zm.). W przypadku zadań oświatowych ograniczenie wydatków nie jest proste, ponieważ znaczna ich część to wydatki stałe, których nie da się natychmiast ograniczyć, lub też nie da się ograniczyć wcale. Tak jest przykładowo z wynagrodzeniem zasadniczym nauczycieli, którego minimalna wysokość jest ustalona przez Rozporządzenie w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. Organ prowadzący nie może zatem swobodnie ingerować w wysokość wynagrodzeń nauczycieli, jako że te zawsze określone są w pewnych ramach wyznaczonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Można się jednak zastanowić, w których miejscach samorządy mogą poszukać oszczędności w działaniu poradni. Regulamin wynagradzania Jedną z możliwości, jakie posiada samorząd, jest ograniczenie wysokości dodatków do wynagrodzenia nauczycieli, która wynika z regulaminu przyjmowanego na podstawie art. 30 ust. 6 Karty nauczyciela. Zgodnie z tą regulacją organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa regulaminy wynagradzania i wysokość stawek dodatków, czyli dodatku motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz za wysługę lat. Treść przepisów jest nieco myląca, ponieważ wymienia również dodatek za wysługę lat, którego wysokość ma zostać ustalona w regulaminie, tymczasem zasady obliczania tego dodatku zostały szczegółowo ustalone w art. 33 Karty nauczyciela i rada powiatu nie może w nie ingerować, zmniejszając kwotę należną za wysługę lat nauczycielom pracującym w poradni. Dodatek przysługuje w wysokości 1 proc. wynagrodzenia zasadniczego za każdy rok pracy, wypłacanego w okresach miesięcznych, poczynając od czwartego roku pracy, z tym że dodatek ten nie może przekroczyć 20 proc. wynagrodzenia zasadniczego. Rada powiatu czy też miasta na prawach powiatu nie może ingerować w te zasady, zatem powodem, dla którego została wyposażona w jedynie teoretyczną możliwość regulowania kwestii dodatku za wysługę lat, jest jedynie potrzeba zawierania w regulaminie wynagradzania wszelkich postanowień dotyczących dodatków do nauczycielskich wynagrodzeń. Rada nie może ingerować w zasady przyznawania tego dodatku, ale postanowienia go dotyczące muszą znaleźć się w regulaminie wynagradzania po to, aby nauczyciel po jego lekturze wiedział, jakie dodatki do wynagrodzenia mu przysługują, i nie musiał odczytywać postanowień jeszcze innych aktów prawnych. Kwestie dodatków Należy podkreślić, że wysokość pozostałych dodatków do wynagrodzenia, czyli dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy jak najbardziej może już być przez samorządy regulowana w drodze regulaminu, w tym zmniejszona. Regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, co jednak nie oznacza, że organizacje związkowe mogą zablokować negatywne dla nauczycieli zmiany. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w Wyroku z dnia 17 listopada 2005 r. (I OSK 917/05): „zawarty w Karcie nauczyciela wymóg uzgodnienia regulaminu przyznawania i wypłacania określonych świadczeń i dodatków dla nauczycieli nie może być rozumiany jako wymóg całkowitej zgody, zacierałby bowiem różnice między współuczestnictwem w procesie stanowienia prawa a współstanowieniem”. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w Wyroku z dnia 6 lipca 2017 r. (II SA/Go 125/17) stwierdził, że pojęcie „podlega uzgodnieniu”, o którym mowa w art. 30 ust. 6a Karcie nauczyciela – oczywiście oznacza nałożenie na radę obowiązku poddania treści projektu regulaminu procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska. Jednak tego sformułowania nie należy rozumieć jako konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na propozycję organu co do postanowień regulaminu. W tym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powołał się na Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 1998 r. (U. 23/97), w którym Trybunał odnosi się do art. 4 ust. 2 Karty nauczyciela, gdzie zamieszczone zostało identyczne sformułowanie, jak w art. 30 ust. 6 tego aktu: „podlega uzgodnieniu”. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 4 ust. 2 Karty nauczyciela dotyczy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, a użyty w nim termin „uzgodnienie” zgodnie z jego sensem językowym oznaczać ma czynność polegającą na „doprowadzeniu do braku rozbieżności”, „ujednolicaniu” czy też „harmonizowaniu” (w znaczeniu „wzajemnego dostosowania”). Trybunał stwierdził też, że co prawda jedno ze znaczeń tego terminu sprowadza się do „obopólnego wyrażenia na coś zgody”, lecz ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa kładzie nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do tej zgody, ujednolicania czy też wzajemnego dostosowywania (harmonizowania) swoich stanowisk. Zmiana regulaminu wynagradzania może przynieść prawie natychmiastowe korzyści dla samorządów, lecz pomimo faktu, że nie wymaga ona zgody organizacji związkowych, to nadal jest na tyle trudna do przeprowadzenia, że tego typu rozwiązań można się ewentualnie spodziewać jedynie w ostateczności. Wynika to z faktu, że odpowiednia uchwała musi zostać przyjęta przez organ stanowiący, czyli radnych, którzy nie będą zainteresowani narażaniem swojego poparcia, za które w części odpowiadają również nauczyciele. Sami samorządowcy też w pierwszej kolejności poszukają oszczędności tam, gdzie nie ma potrzeby podejmowania tak spektakularnych działań, jak np. zmiana regulaminu na sesji rady. Godziny ponadwymiarowe Można się jednak spodziewać wzmożonych kontroli przyznawanych w poradniach nauczycielom godzin ponadwymiarowych. Godziny takie stanowią dla wielu nauczycieli znaczną część pobieranego wynagrodzenia, natomiast do tej pory samorządy nie kontrolowały szczególnie wnikliwie zasadności wszystkich przyznanych godzin. Co prawda organ prowadzący zatwierdza arkusze organizacji poradni, z których wynika konieczność przyznania godzin ponadwymiarowych. Dla samorządu ograniczenie ich liczby stanowi natychmiastową oszczędność, więc w każdym przypadku, gdy nie istnieje wyraźne uzasadnienie dla zwiększenia godzin pracy nauczyciela, dodatkowe środki na wynagrodzenia mogą nie zostać przyznane. Ograniczenie zatrudnienia Spodziewane może być także ograniczenie zatrudnienia wszędzie tam, gdzie jest to możliwe przy minimalnych kosztach politycznych dla organu prowadzącego. To z kolei skutkować będzie brakiem zgody na przedłużanie umów terminowych i poleceniami wykorzystania w maksymalny sposób czasu pracy pedagogów już zatrudnionych w poradni na czas nieokreślony. W każdym przypadku, gdy godziny pracy mogą być zabezpieczone przy zwiększeniu godzin ponadwymiarowych dla już pracującego w poradni pedagoga, ale jednoczesnym nieprzedłużaniu umowy terminowej dla innego nauczyciela, oszczędność na etacie może być dla samorządu bardzo istotna. Ta sama zasada dotyczy również pracy pracowników administracji i obsługi poradni, gdzie zmniejszenie zatrudnienia jest prostsze do przeprowadzenia niż w przypadku nauczycieli, pracownicy niepedagogiczni są bowiem chronieni w mniejszym stopniu przez prawo pracy niż nauczyciele objęci regulacjami Karty nauczyciela. Można się również spodziewać konsolidacji w postaci przejmowania przez Centra Usług Wspólnych obsługi kolejnych placówek oraz zwiększenia zakresu tej obsługi. W pierwszej kolejności z reguły do CUW jest przekazywana obsługa księgowa jednostek, natomiast możliwości konsolidacji są dużo większe, obejmują praktycznie wszelkie etaty obsługowe. Ograniczenie inwestycji W wielu samorządach nastąpi ograniczenie planowanych inwestycji, co może oznaczać przykładowo zrezygnowanie z planowanego remontu czy termomodernizacji budynku poradni. Te wydatki są realizowane przez odpowiednie wydziały starostw powiatowych i nie da się w ramach środków własnych poradni tych ewentualnych opóźnień zminimalizować, w grę wchodzą bowiem zbyt wielkie sumy, aby poradnia była w stanie zrealizować daną inwestycję np. wyłącznie w oparciu o środki wydzielonego rachunku dochodów. Dotacje dla poradni niesamorządowych Miejscami, w których samorządy mogą szukać oszczędności, są również dotacje udzielane poradniom psychologiczno-pedagogicznym. Podstawą do udzielenia takiej dotacji jest art. 32 ust. 1 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, zgodnie z którym prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne prowadzące publiczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 3–6 i 10 Prawa oświatowego, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu w wysokości i na zasadach ustalonych przez radę powiatu. Poradnie zostały wymienione w art. 2 pkt 6 Prawa oświatowego, zatem na podstawie tej regulacji można im przyznać dotacje z budżetu samorządowego. Co jednak istotne, przepis ten nie ma charakteru kategorycznego, stanowi bowiem, że poradnie „mogą” otrzymywać dotacje, a zatem nie ma obowiązku ich przyznawania. Wiele miast na prawach powiatu oraz powiatów podjęło jednak stosowne uchwały przyznające dotacje dla niesamorządowych publicznych i niepublicznych poradni, ponieważ takie dotowane jednostki skutecznie uzupełniają pracę poradni samorządowych i oferowany przez nie zakres usług. Może się jednak pojawić potrzeba nie tyle nawet uchylenia uchwał w sprawie dotacji, lecz ich zmiany w taki sposób, aby ograniczyć, również czasowo, wysokość przyznanych poradni środków. Co istotne, osoba prowadząca dotowaną poradnię nie ma w takiej sytuacji żadnego prawa do roszczenia należnej dotacji, chyba że środki nie zostały przyznane za okres, gdy uchwała jeszcze obowiązywała. W takim wypadku samorząd ma obowiązek dotację wypłacić. Jeżeli jednak uchwała została uchylona, to nie istnieje droga odwoławcza od tej czynności, ponieważ – jak wspomniano – przyznanie dotacji nie jest obligatoryjnym zadaniem samorządu. Może on zatem zdecydować o zrezygnowaniu z tej formy pomocy.