STAN PRAWNY NA 3 LIPCA 2020 Placówka oświatowa wobec kryzysu ekonomicznego Opracowała: Joanna Swadźba, prawnik Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1481 ze zm.), • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910), • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215), • Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 263), • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), • Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713). W ostatnich latach wiele szkół publicznych zaczęło odczuwać skutki kryzysu ekonomicznego. Niż demograficzny, fatalna sytuacja finansowa niektórych jednostek samorządu terytorialnego, które są organami prowadzącymi szkół i placówek oświatowych, a także ogłoszenie stanu epidemii, spowodowały znaczne pogorszenie sytuacji ekonomicznej szkół i placówek oświatowych oraz ich organów prowadzących. Organ prowadzący i dyrektor szkoły mogą podjąć różne działania, by spróbować zmniejszyć wydatki na utrzymanie szkół. To, jakie decyzje zapadną, zależy zarówno od problemów, z jakimi borykają się szkoły i placówki należące do danego organu prowadzącego, jak i od planu działania w tym zakresie. Ponadto decyzje podejmowane w sprawach edukacji nie są wynikiem wyłącznie prostego rachunku ekonomicznego, ale mają też duże znaczenie społeczne i, co ważne, dotyczą realizacji jednego z najważniejszych zadań jednostek samorządu terytorialnego. Nie istnieje jedna, uniwersalna recepta na polepszenie sytuacji ekonomicznej oświaty. Za każdym razem dyrektorzy i organy prowadzące muszą przeanalizować sytuację finansową każdej ze szkół i placówek oraz wybrać odpowiednie rozwiązania z wielu możliwości, które daje prawo. Z pewnością warto szukać jak największej liczby sposobów legalnego zmniejszenia kosztów funkcjonowania szkół i placówek oświatowych. Niżej opisano możliwości prawne, które mogą być pomocne w dokonywaniu zmian organizacyjnych w funkcjonowaniu szkoły oraz przynieść oszczędności w utrzymaniu szkół i placówek. Zmiany organizacyjne i zwolnienia nauczycieli W przypadku problemów ekonomicznych w szkołach jednym z podstawowych rozwiązań jest dokonanie zmian organizacyjnych wewnątrz szkoły. Dobrą praktyką przed podjęciem decyzji o wprowadzaniu jakichkolwiek zmian jest przeanalizowanie kosztów funkcjonowania placówki. Dopiero przeprowadzenie audytu wewnętrznego wskaże, czy i ewentualnie jakie wydatki można ograniczyć. Przeprowadzane zmiany organizacyjne mogą dotyczyć wydatków rzeczowych oraz struktury zatrudnienia. W przypadku zmniejszenia liczby uczniów w szkole może dochodzić do takich zmian organizacyjnych, które będą uzasadniać konieczność ograniczenia zatrudnienia (zwolnień) nauczycieli. Takie postępowanie, choć społecznie trudne, w niektórych przypadkach jest konieczne i prawnie dopuszczalne. Dyrektor szkoły, zwalniając nauczycieli z powodu braku godzin, powinien przyjąć określone kryteria. Podstawą prawną zwolnienia nauczyciela z przyczyn organizacyjnych jest art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty nauczyciela. W przypadku zwolnienia z przyczyn określonych w ww. przepisie dyrektor szkoły musi zawiadomić reprezentującą nauczyciela zakładową (międzyzakładową) organizację związkową. W wypowiedzeniu stosunku pracy należy dokładnie określić przyczyny zwolnienia. Nie można podać ogólnego określenia „zmiany organizacyjne” – przyczyny zwolnienia powinny być możliwie jak najprecyzyjniej opisane. Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa, przez zmiany organizacyjne umożliwiające wypowiedzenie stosunku pracy nauczycielowi należy rozumieć np.: • obniżenie liczby oddziałów w szkole i wynikającą z tego modyfikację planu nauczania, skutkującą ograniczeniem pensum i koniecznością zwolnienia nauczyciela (Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2011 r., III PK 68/2010, Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2016 r., I PK 30/16, Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 marca 2016 r., II PK 26/15), • ukończenie nauki przez ucznia objętego indywidualnym tokiem nauki według arkusza organizacyjnego szkoły (Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2009 r., III PK 52/2008, OSNP 2010/13–14/164), • zmianę planu nauczania uzasadniającą rozwiązanie stosunku pracy z nauczycielem będącym wyłącznie wychowawcą świetlicy, jeśli możliwe będzie przydzielenie zajęć wychowawczych w świetlicy nauczycielom prowadzącym działalność dydaktyczną, a niemającym pełnego obciążenia (Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2005 r., II PK 392/2004, OSNP 2006/11–12/179). Podjęcie ww. działań leży w gestii dyrektora szkoły w ramach przyznanych mu przepisami prawa kompetencji. Istotne jest zachowanie terminów i odpowiedniej procedury rozwiązywania umowy o pracę. Wspólna obsługa administracyjno-organizacyjna szkół By zaradzić skutkom kryzysu, samo ograniczenie wydatków szkoły i redukcja etatów mogą nie wystarczyć. Wobec trudnej sytuacji finansowej organu prowadzącego może być konieczne szukanie dalszych rozwiązań. Jednym ze sposobów na szukanie oszczędności w oświacie jest wprowadzenie wspólnej obsługi administracyjno-organizacyjnej szkół i placówek. Podstawą prawną do takiego działania jest art. 10a Ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że gmina może zapewnić wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną m.in. jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych. Zatem organ prowadzący może zdecydować o prowadzeniu wspólnej obsługi ekonomiczno-finansowej szkół i placówek oraz o tym, jakie jednostki oświatowe będą obsługiwane, wskazać jednostkę obsługującą i zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi. W praktyce funkcjonują różne formy obsługi finansowej szkół i placówek oświatowych: • utworzenie odrębnej jednostki obsługi szkół i placówek, • zorganizowanie wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej prowadzonych szkół i placówek, realizowanej np. przez wójta, który wykonuje te zadania przy pomocy pracowników urzędu gminy, lub • prowadzenie takiej obsługi przez jedną szkołę dla innych szkół. Zorganizowanie wspólnej obsługi administracyjno-finansowej szkół i placówek pozwala osiągnąć zamierzony cel – zmniejszyć koszty obsługi administracyjnej szkół. Wybór formy prawnej, w jakiej ta wspólna obsługa będzie funkcjonowała, należy do organu prowadzącego. Połączenie szkół w zespół Kolejną możliwością znalezienia oszczędności jest stworzenie zespołu szkół. Kwestię tę reguluje art. 91 Prawa oświatowego. Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Inicjatywa w tej sprawie należy wyłącznie do organu prowadzącego szkołę. Uchwałę w sprawie utworzenia zespołu szkół, dla których organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, podejmuje jej organ stanowiący. Kolejnym ustawowym warunkiem jest to, że w zespół można łączyć wyłącznie szkoły różnych typów. Ponadto organ prowadzący może połączyć w zespół prowadzoną przez siebie szkołę podstawową z prowadzonymi przez siebie przedszkolami mającymi siedzibę na obszarze objętym obwodem tej szkoły. Możliwe jest również połączenie w zespół prowadzonego przez organ prowadzący liceum ogólnokształcącego dla młodzieży i liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, jeśli zajęcia edukacyjne w tych szkołach nie są prowadzone w tym samym czasie. Zgodnie z art. 91 ust. 5 Prawa oświatowego utworzenie zespołu szkół następuje w trybie art. 88, z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Natomiast w przypadku utworzenia zespołu szkół lub placówek prowadzonych przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną albo włączenia takiej szkoły lub placówki do zespołu, wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 88 ust. 4, wymaga uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przekształcenie szkoły w filię innej szkoły Zmianą organizacyjną szkoły idącą dalej niż opisane wyżej jest jej włączenie w struktury organizacyjne innej szkoły. Włączana szkoła będzie funkcjonować jako filia szkoły głównej. Działanie takie jest ekonomicznie korzystne np. w sytuacji, gdy do szkoły uczęszcza niewielka liczba uczniów. Włączenie szkoły w struktury innej szkoły jest społecznie akceptowane i nie budzi takich kontrowersji jak likwidacja szkoły. Jednak aby dokonać połączenia dwóch odrębnych szkół, polegającego na tym, że jedna z nich staje się filią drugiej, muszą zostać spełnione konkretne warunki przewidziane w Prawie oświatowym, ponieważ nie każda szkoła może posiadać filie; aby móc utworzyć szkołę filialną, muszą zostać spełnione przesłanki z art. 95 Prawa oświatowego. Utworzenie szkoły filialnej jest możliwe jedynie w szkole podstawowej oraz tylko wówczas, gdy miejscowe warunki uzasadniają stworzenie małej szkoły obejmującej jedynie część klas szkoły podstawowej, bez rozbudowanej administracji, by zapewnić wolny dostęp do nauki przede wszystkim dzieciom z małych miejscowości (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2012 r., IV SA/Gl 509/12). Sam proces włączenia jednej szkoły w struktury drugiej wymaga przeprowadzenia żmudnej procedury likwidacji jednej ze szkół i równocześnie przekształcenia drugiej przez włączenie w jej struktury filii (na bazie likwidowanej szkoły). Takie rozumienie przepisów oświatowych w tym zakresie potwierdza orzecznictwo sądowe. W Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r. w Gliwicach szczegółowo uzasadniono, że włączenie dotychczas funkcjonującej szkoły w strukturę innej szkoły jako filia musi zostać poprzedzone jej likwidacją, a samo włączenie następuje przez przekształcenie szkoły głównej, w strukturach której będzie funkcjonowała szkoła filialna (por. przywołany wyżej Wyrok z dnia 25 września 2012 r.). Proces przekształcenia samodzielnej placówki w filię szkoły głównej jest dość długi i skomplikowany. Konieczne jest przeprowadzenie procedury, o której mowa w art. 89 Ustawy Prawo oświatowe, w stosunku do obu szkół (głównej i tej, która będzie funkcjonowała jako filia). Stosownie do tego przepisu organ prowadzący jest obowiązany, na co najmniej sześć miesięcy przed terminem likwidacji/przekształcenia szkoły, zawiadomić o tym zamiarze: • rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – samych uczniów, • właściwego kuratora oświaty oraz • organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W myśl ust. 3 tego przepisu szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego mogą zostać zlikwidowane/przekształcone po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną mogą zostać zlikwidowane za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Reasumując, jeśli szkoła filialna ma powstać na bazie i z wykorzystaniem majątku dotychczasowej samodzielnej szkoły, organ prowadzący zobowiązany jest do przeprowadzenia równocześnie procedury likwidacji tej szkoły oraz utworzenia w jej miejsce filii innej szkoły podstawowej, realizując procedurę przekształcenia w oparciu o art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego, zgodnie z którą odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące likwidacji szkoły. W powyższych sprawach powinny wypowiedzieć się związki zawodowe (art. 19 ust. 2 Ustawy o związkach zawodowych). Przekazanie szkoły stowarzyszeniu Podczas szukania oszczędności w wydatkach samorządów ponoszonych na edukację, związanych z niżem demograficznym, organy prowadzące coraz chętniej przekazują prowadzenie szkoły publicznej osobom prawnym, w tym stowarzyszeniom. Na mocy upoważnienia wynikającego z treści art. 9 Prawa oświatowego „(…) jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu prowadzącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać z dniem 1 września danego roku, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego (...) lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły, o ile szkoła ta nie jest jedyną szkołą danego typu prowadzoną przez tę jednostkę samorządu terytorialnego zgodnie z art. 8 ust. 15 lub 16”. Gmina może przekazać szkołę stowarzyszeniu, gdy: • uczy się w niej nie więcej niż 70 uczniów, • uzyska pozytywną opinię kuratora oświaty, • projekt uchwały o przekazaniu szkoły samorządowej stowarzyszeniu został zaopiniowany przez związki zawodowe w trybie art. 19 Ustawy o związkach zawodowych, • organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmie uchwałę w tej sprawie, • zostanie podpisana umowa między gminą a stowarzyszeniem, • samorząd powiadomi o swoim zamiarze na 6 miesięcy wcześniej pracowników i związki zawodowe, • przekazywana szkoła nie jest jedyną szkołą danego typu prowadzoną przez tę jednostkę samorządu terytorialnego zgodnie z art. 8 ust. 15 lub 16. Przekazanie szkoły stowarzyszeniu powoduje, że gmina dalej realizuje swoje zadania, jednak przy pomocy innej osoby prawnej. Gmina ma możliwość i obowiązek kontroli realizacji zadań realizowanych przez stowarzyszenie, które przejęło szkołę. Likwidacja szkoły Decyzja o likwidacji szkoły lub placówki jest z pewnością trudna. Jest to ostateczność, do której dochodzi, gdy wszystkie inne możliwości są już wyczerpane lub niezasadne ekonomicznie i organizacyjnie. Jak pokazuje praktyka ostatnich lat, w dobie niżu demograficznego i dramatycznej sytuacji finansowej niektórych samorządów coraz więcej szkół ulega likwidacji. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma jednak możliwości zlikwidowania wszystkich prowadzonych przez siebie szkół, ponieważ z mocy prawa zobowiązana jest realizować swoje zadania w zakresie oświaty i prowadzić szkoły określonych typów. Procedura likwidacji szkoły została unormowana w treści art. 89 Prawa oświatowego. Zgodnie z tym przepisem „(…) szkoła publiczna może zostać zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie”. Organ prowadzący jest zobowiązany, z co najmniej sześciomiesięcznym wyprzedzeniem, zawiadomić wszystkie zainteresowane ww. osoby (art. 89 ust. 1 przywołanej Ustawy). Szkoła lub inna placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego mogą zostać zlikwidowane po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny (art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego). Podsumowanie Szukanie oszczędności przez dyrektorów szkół oraz przez organy prowadzące może prowadzić do różnego typu działań faktycznych i prawnych. Zawsze jednak powinny to być działania przemyślane, zrównoważone i odpowiednio dobrane do okoliczności. Większość możliwych prawnie działań wymaga przeprowadzenia długotrwałej procedury i wcześniejszych przygotowań. Ustawodawca ustalił, że większość istotnych działań prawnych związanych z prowadzeniem szkół i placówek oświatowych należy do organu prowadzącego, a nie do dyrektora szkoły. Jest to zasadne, gdyż to organ prowadzący zobowiązany jest do realizacji zadania, jakim jest prowadzenie szkół i placówek, z czym wiąże się w głównej mierze ich finansowanie. Z pewnością rachunek ekonomiczny nie może być wyłącznym wyznacznikiem realizacji zadań oświatowych przez organ prowadzący szkołę. Powyższe rozwiązania prawne są aktualne również w dobie panującej epidemii COVID-19. Przepisy szczególne wprowadzone w związku z zapobieganiem, zwalczaniem i przeciwdziałaniem epidemii nie wskazują szczególnych rozwiązań dla szkół w zakresie organizacji szkoły publicznej.