STAN PRAWNY NA 19 CZERWCA 2020 Przygotowanie budynku i wyposażenia przedszkola do nowego roku szkolnego Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 17 ze zm.), • Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finan-sów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440 ze zm.), • Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobie-ganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu pro-wadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1718), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placów-kach (Dz.U. z 2003 r. Nr 6 poz. 69 ze zm.). Pandemia wywołała głębokie negatywne skutki gospodarcze w całym kraju, nie oszczędzając również samorządów i ich finansów. Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej natychmiast poskutkowały spadkiem dochodów firm, który przełożył się na obniżenie wpły-wów do budżetów gmin. Dla znacznej części samorządów takie zmniejszenie wpływów ozna-cza nie tylko ograniczenie inwestycji, ale przez swoją dotkliwość zagraża także wykonywaniu zadań własnych samorządów, w tym tych, które są związane z prowadzeniem samorządowych przedszkoli. Co prawda samorządy otrzymują z budżetu centralnego tzw. część oświatową subwencji ogólnej, czyli środki przeznaczone na prowadzenie szkół i placówek, ale nigdy subwencja ta nie pokrywała w całości wydatków na oświatę, jakie ponoszą samorządy, a w szczególności – nigdy środki otrzymywane z budżetu centralnego nie pokrywały wysoko-ści wydatków, jakie gminy ponoszą na prowadzenie przedszkoli. W konsekwencji, aby efek-tywnie wykonywać zadania, samorządy muszą przeznaczać na oświatę środki własne, pocho-dzące właśnie z podatków. Brak wpływów w związku z zamrożeniem gospodarki natychmiast wymusił potrzebę szukania oszczędności wszędzie tam, gdzie jest to możliwe. Na te problemy nałożyły się dodatkowe obowiązki wynikające z regulacji szczególnych tarczy antykryzysowej. Można tu przytoczyć choćby art. 15p i 15q Ustawy o szczególnych roz-wiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, stosownie do którego rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, za część roku 2020, zwolnienia z podatku od nieruchomości (gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej) wskazanym grupom przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa po-gorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19. Rada może też przedłużyć, w drodze uchwały, wskazanym grupom przedsiębior-ców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19, terminy płatności rat podatku od nieru-chomości, płatnych w kwietniu, maju i czerwcu 2020 r., nie dłużej niż do 30 września 2020 r. Jest to ulga o charakterze fakultatywnym, a więc rada gminy samodzielnie decyduje, czy istotnie w danym samorządzie zostanie ona przyznana. Warto jednak zauważyć, że część gmin została postawiona przed faktem dokonanym, gdy przedsiębiorcy, którzy do tej pory nie mieli problemów z płatnościami, wystąpili o przyznanie ulg i nie zapłacili należnych podatków. Nałożenie obowiązku zapłaty może być dla takiego przedsiębiorcy dodatkowym obciążeniem, którego może już nie udźwignąć, w związku z czym gminy przyznają ulgi często po to, aby miejsca pracy w firmach zostały zachowane i być może za kilka miesięcy rosnące wpływy umożliwiły powrót do normalnego życia gospodarczego. Ta sytuacja powoduje jednak, że w pierwszej kolejności ograniczone zostały inwestycje gminne, przy czym odłożone w czasie zostały również te, które były planowane w oświacie, a więc remonty, termomodernizacje przedszkoli, zakup sprzętu i wyposażenia. Czy przedszkola mają jakąkolwiek możliwość rozpoczęcia inwestycji, w tym przeprowadzenia najpotrzebniejszych remontów w sytuacji, gdy nie mogą liczyć na środki gminy? Przedszkola są jednostkami budżetowymi, zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, co oznacza, że są powiązane z jednostką samorządu terytorialnego na zasadzie budżetowania brutto. Uzyskane środki są bezpośrednio przekazywane przedszkolu z budżetu, a plan finansowy samorządowego przedszkola jest w istocie wykonaniem budżetu gminy. Jednostki budżetowe nie posiadają własnego budżetu, a jedynie plan finansowy, opierają się więc w swej działalności w całości o środki przekazane z budżetu gminy. O ile praktycznie cała działalność samorządowych przedszkoli jest finansowana z budżetu sa-morządowego, o tyle Ustawa o finansach publicznych dopuszcza wyjątek od zasady budżeto-wania brutto, a co za tym idzie – daje możliwość nie tylko pozyskania przez przedszkole dodatkowych środków na swoją działalność, ale też przeznaczenia tych środków na jego wy-datki. Finansowanie remontów ze środków własnych Chodzi tu o wydzielony rachunek dochodów, uregulowany w art. 223 ust. 1 Ustawy o finan-sach publicznych. Samorządowe jednostki budżetowe, prowadzące działalność określoną w Ustawie o systemie oświaty, gromadzą na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, pochodzące w szcze-gólności: • ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej, • z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej. Można tu co prawda zauważyć, że przytoczone wyżej wyliczenie z art. 223 ust. 1 określa źró-dła dochodów występujące sporadycznie, a więc nie sposób w oparciu o nie podejmować po-ważniejszych zobowiązań finansowych, ale wyliczenie to uznać należy jedynie za przykłado-we, o czym zaświadcza użyty przez ustawodawcę zwrot „w szczególności”, który oznacza, że dopuszczalne jest gromadzenie przez przedszkola na wydzielonym rachunku również docho-dów pochodzących z innych, niewymienionych źródeł. Te z kolei nie muszą już mieć charak-teru sporadycznego. Prawo do tworzenia wydzielonego rachunku dochodów i gromadzenia na nim środków nie dotyczy jednak każdej placówki samorządowej. Zgodnie bowiem z art. 223 ust. 2 Ustawy o finansach publicznych to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w szczególności: • jednostki budżetowe, które gromadzą dochody, • źródła, z których dochody są gromadzone na rachunku, • przeznaczenie dochodów, z tym że dochody wraz z odsetkami nie mogą być przezna-czone na finansowanie wynagrodzeń osobowych, • sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowa-nych, dokonywania zmian w tym planie oraz ich zatwierdzania. Niezbędne jest w tej sprawie podjęcie uchwały przez właściwą radę gminy. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa więc nie tylko źródła dodatkowych dochodów i przedszkola, które mogą te dochody gromadzić na wydzielonym rachunku, ale także wska-zuje, na jakie cele owe dodatkowe dochody mogą zostać przeznaczone. Aby dane przedszkole mogło jeszcze przed początkiem roku szkolnego dokonać zakupu materiałów, wykonać za-planowane remonty itd., niezbędna jest uchwała rady gminy, która wskaże wyraźnie tę wła-śnie placówkę jako jednostkę wyposażoną w wydzielony rachunek dochodów. Uchwała musi dodatkowo wskazać źródła dochodów oraz cele, na które środki z wydzielonego rachunku będzie można przeznaczyć. Wbrew powszechnemu przeświadczeniu nie wystarczy więc samo wyposażenie przedszkola w rachunek wydzielony. W odniesieniu do przykładowych źródeł dodatkowych dochodów wymienianych w uchwa-łach można zauważyć, że do tych najczęściej spotykanych należą odsetki od środków zgro-madzonych na rachunku. Wydawać by się mogło, że to źródło dochodów dodatkowych nie wymaga ujęcia w uchwale o wydzielonym rachunku dochodów własnych, oczywiste jest bo-wiem, że odsetki są przynależne właścicielowi rachunku. Należy jednak pamiętać o przyto-czonej wyżej zasadzie budżetowania brutto jednostek sektora oświatowego. W przypadku nieujęcia odsetek od rachunku w uchwale rady, środki te nie mogłyby zostać użyte na żaden z celów w niej wymienionych, tylko podlegałyby zwrotowi do budżetu samorządowego. Czy jest więc możliwe sfinansowanie remontu ze środków własnych? Często tak, jeżeli przed-szkole dysponuje odpowiednimi źródłami wpływów na wydzielony rachunek dochodów. Na rachunek nie muszą wpływać wyłącznie środki z o charakterze sporadycznym. Mogą to być również środki z wynajmu pomieszczeń przedszkola. W przypadku gdy przedszkole zostało wyposażone w budynek na podstawie decyzji o trwałym zarządzie, dyrektor może wy-najmować pomieszczenia w tym budynku, o ile oczywiście nie ma żadnych przeciwskazań o charakterze technicznym. W takim wypadku środki z wynajmu, np. na rzecz jednostki niepublicznej, stanowią stałe i często niemałe źródło dochodów, które obecnie można wykorzystać. Alternatywą jest dokonanie przeniesień kwot planu finansowego, o ile w jego ramach pozo-stały środki niewykorzystane. Zmiana umożliwia przeznaczenie ich, np. tych, które pochodzą z wynagrodzeń osobowych, na wydatki związane z przygotowaniem nowego roku szkolnego. Kwestia wynagrodzeń została tu podniesiona nieprzypadkowo. Z uwagi na ograniczenie dzia-łalności przedszkoli w związku z epidemią część pracowników miała tzw. postojowe, część pobierała zasiłek opiekuńczy itd., w efekcie mogły pojawić się pewne oszczędności w tej czę-ści budżetów. Regulacje niezbędne do dokonania przeniesień w planie finansowym znajdują się w § 12 Rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżeto-wych i samorządowych zakładów budżetowych. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu kierownicy samorządowych jednostek budżetowych mogą dokonywać przeniesień planowanych wydat-ków w planach finansowych samorządowych jednostek budżetowych w granicach upoważ-nień przyznanych przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Dyrektor musi jednak ści-śle przestrzegać zakresu upoważnienia, jego przekroczenie skutkuje bowiem odpowiedzialno-ścią na podstawie art. 10 Ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów pu-blicznych. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie zmiany w budżecie lub planie, stanowiącym podstawę gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicz-nych, bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia. BHP Coroczny obowiązek wynikający z treści § 3 Rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i hi-gieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach można z reguły wykonać bez kosztów. Według tej regulacji dyrektor, co najmniej raz w roku, dokonuje kontroli zapewniania bezpiecznych i higienicznych warunków korzystania z obiektów należących do placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, oraz określa kierunki ich poprawy. Należy tu zwrócić uwagę na ust. 2 przywołanej regulacji, stosownie do którego z ustaleń kontroli sporządza się protokół, który podpisują osoby biorące w niej udział. Kopię protokołu dyrektor przekazuje organowi prowadzącemu. Z przepisu tego wynika, że ustaleń dotyczących spełniania wymogów BHP przez przedszkole dyrektor nie wykonuje osobiście, lecz powołuje do tego kilkuosobowy zespół (komisję). Nie muszą w jej skład wchodzić nauczyciele, z uwagi na wykonywane obowiązki powinien nato-miast znaleźć się w niej konserwator, którego zadaniem będzie usunięcie awarii zagrażających bezpieczeństwu dzieci i pracowników.