STAN PRAWNY NA 9 CZERWCA 2020 Obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego – konsekwencje nauki zdalnej Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910), • Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 850), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie świadectw, dyplomów państwowych i innych druków (Dz.U. z 2019 r. poz. 1700 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placów-kach (Dz.U. z 2003 r. Nr 6 poz. 69 ze zm.). Zakończyła się już w przedszkolach nauka zdalna wprowadzona w związku z ograniczeniem funkcjonowania jednostek systemu oświaty, z wyjątkiem jednostek, których dyrektorzy, za zgodą organu prowadzącego, zdecydowali o zawieszeniu zajęć na podstawie § 18 Rozporzą-dzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placów-kach. W pozostałych jednostkach nauka jest już prowadzona stacjonarnie, przy zachowaniu wymaganego reżimu sanitarnego. Można przy tym zauważyć, że okres nauki z wykorzysta-niem środków komunikacji na odległość był dla przedszkoli szczególnym wyzwaniem, z uwagi na wiek wychowanków oraz fakt, że w przeciwieństwie do uczniów szkół, zwłaszcza uczniów wyższych klas, nie byli oni w stanie samodzielnie komunikować się z nauczycielami. Niezbędna była tutaj pomoc rodziców. To z kolei wywołało określone konsekwencje. Z punktu widzenia przedszkoli część wychowanków w okresie nauki zdalnej nie miała żad-nego kontaktu z przedszkolem lub też był on na tyle mały, że nie sposób uznać go za okres, który należy do czasu efektywnej nauki w przedszkolu. O ile w przypadku dzieci w wieku do pięciu lat brak efektywnego uczestniczenia w zdalnych zajęciach prowadzonych przez przedszkole nie wywołuje szczególnych konsekwencji, o tyle można się zastanowić, jak powinien postąpić dyrektor w przypadku wychowanków w wieku lat sześciu, którzy zgodnie z art. 31 ust. 4 Prawa oświatowego mają obowiązek odbyć roczne przygotowanie przedszkolne. Zauważyć należy, że według art. 42 ust. 1 tego aktu niespełnianie obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4, podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w ad-ministracji. Czy zatem dyrektor przedszkola powinien rozpoczynać procedurę egzekucji obo-wiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, jeżeli w okresie czasowego ograniczenia zadań przedszkola nie było z rodzicami sześcioletniego wychowanka żadnego kontaktu i dziecko, biorąc pod uwagę jakąkolwiek formę pracy zdalnej, nie uczestniczyło w zajęciach? Egzekucja obowiązków Zgodnie z art. 31 ust. 4 Prawa oświatowego przez niespełnianie obowiązku rocznego przygo-towania przedszkolnego należy rozumieć nieusprawiedliwioną nieobecność w okresie jednego miesiąca na co najmniej 50 proc. dni zajęć w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej, innej formie wychowania przedszkolnego. Egzekucja obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego ma na celu doprowadzenie do prawidłowego wypełniania tego obowiązku, a zatem jest to egzekucja o charakterze niepieniężnym. Uchylanie się od obowiązku przygotowania przedszkolnego podlega egzekucji w trybie przewidzianym Ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przy czym postanowienia tego aktu prawnego definiują m.in. pojęcia: wierzyciela, organu egzekucyjnego, zobowiązanego, jak również zawierają katalog środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności niepienięż-nych. Pod pojęciem „zobowiązanego” Ustawa definiuje osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie ob-owiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. W przypadku egzekucji obowiązku szkolnego zobowiązanymi są przedstawiciel ustawowy dziecka lub wy-znaczony przez sąd opiekun. Organem egzekucyjnym, zgodnie z definicją zawartą w art. 1a pkt 7 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w Ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiąza-nych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczeniu wykonania tych obowiązków. Organem jednostki samorządu teryto-rialnego właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego obowiązku przygotowania przedszkolnego, czyli organem egzekucyjnym, jest organ wykonawczy jednostki samorządu – wójt (burmistrz, prezydent). Z kolei wierzycielem w rozumieniu Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w admi-nistracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym – w przypadku obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego będzie nim dyrektor przedszkola. Zadania wierzyciela, czyli dyrektora przedszkola, to doręczenie zobowiązanemu, czyli rodzi-cowi (prawnemu opiekunowi) dziecka, pisemnego upomnienia, sporządzenie tytułu wyko-nawczego według wzoru określonego załącznikiem do Rozporządzenia w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej oraz wystąpienie z wnio-skiem do organu egzekucyjnego o wszczęcie egzekucji. Należy zauważyć, że stosownie do art. 15 § 1 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W przypadku niespełniania obowiązku przygotowania przedszkolnego dyrektor przedszkola jest zobowiązany w pierwszej kolejności przesłać rodzicom dziecka (lub przedstawicielom ustawowym) pisemne upomnienie – jest to tzw. upomnienie przedegzekucyjne. Po bezsku-tecznym upływie terminu określonego w upomnieniu dyrektor wystawia tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Organ egzekucyjny (wójt, burmistrz, prezydent miasta) wszczyna egzekucję na wniosek wierzyciela na podstawie wy-stawionego przez niego tytułu wykonawczego. Do tytułu wykonawczego wierzyciel, czyli dyrektor przedszkola, dołącza dowód doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego. Ponieważ wniosek dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, wierzyciel (dyrektor) powinien wskazać środek egzekucji. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiąz-ków o charakterze niepieniężnym stosowane są następujące środki egzekucyjne: • grzywna w celu przymuszenia, • wykonanie zastępcze, • odebranie rzeczy ruchomej, • odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, • przymus bezpośredni. W celu przymuszenia grzywnę nakłada się wtedy, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zo-bowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z kolei przymus bezpośredni polega na doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji drogą zagrożenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób, które stoją na prze-szkodzie wykonaniu obowiązku. W toku prowadzonego postępowania mającego na celu wyegzekwowanie spełniania obo-wiązku przygotowania przedszkolnego organ egzekucyjny jest w praktyce ograniczony do za-stosowania grzywny oraz przymusu bezpośredniego. Z reguły jednak wierzyciel wnioskuje o nałożenie grzywny, która ma wywołać określone działania rodziców dziecka. Czy istnieją obecnie podstawy do zastosowania przywołanej procedury wobec rodziców dzie-ci odbywających roczne przygotowanie przedszkolne, jeżeli wychowanek nie uczestniczył, bez względu na przyjętą formę, w zajęciach prowadzonych zdalnie? Istnieje przynajmniej kil-ka powodów, dla których należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Po pierwsze, rodzice oraz prawni opiekunowie nie mają prawnego obowiązku zapewnienia udziału dziecka w zajęciach odbywających się o określonej godzinie. Ponadto mogą nie po-siadać w tym czasie wolnego komputera, mogą być nieobecni w domu z powodu wykonywa-nej pracy, gdy dziecko pozostaje np. pod opieką babci, która komputera nie obsługuje. Powo-dy mogą być różne. W praktyce oznacza to poważne trudności z ustaleniem, czy dziecko było obecne na zajęciach, tym bardziej że za obecne uznać należy także to dziecko, które, nawet z opóźnieniem, odesłało prace domowe. Po drugie, utrudnienie dla przeprowadzenia egzekucji obowiązku przygotowania przedszkol-nego może stanowić czas. Jak wcześniej wspomniano, podstawą do wszczęcia postępowania jest nieusprawiedliwiona nieobecność w okresie jednego miesiąca na co najmniej 50 proc. dni zajęć w przedszkolu. Jeżeli nieobecność zaczęła się od początku nauki zdalnej, czyli w marcu, to właściwie dopiero teraz można podjąć kroki zmierzające ku przeprowadzeniu egzekucji, co oczywiście oznacza, że do końca roku szkolnego nie zostanie ona przeprowadzona, gdyż za-braknie czasu na wysłanie upomnienia przedegzekucyjnego, odczekanie na odpowiedź lub stwierdzenie jej braku, jak również przeprowadzenie jakichkolwiek czynności przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jakie konsekwencje? Czas powoduje, że nawet w przypadku, gdy nauczyciele i dyrektor przedszkola są przekonani o tym, że nieobecność nie była niezamierzona czy też spowodowana czynnikami obiektyw-nymi, jak brak komputera, lecz wynikała z wyraźnego zaniedbania rodziców, to przymuszenie do zakończenia przygotowania przedszkolnego pod koniec roku szkolnego praktycznie nie jest już możliwe. Co więcej, taka nieobecność nie wywołuje żadnych konsekwencji po stronie dziecka. Jeżeli uznać, że dziecko faktycznie nie odbyło w pełni przygotowania przedszkolnego, to nie oznacza to, że nie może realizować obowiązku szkolnego. Nie tylko ma taką możliwość, ale nadal jest to obowiązek, w związku z czym dziecko to ma w dalszym ciągu pierwszeństwo w przyjęciu do szkoły obwodowej. Dzieje się tak również wtedy, gdy z powodu braku kontaktu z rodzicami nie została przeprowadzona diagnoza przedszkolna. Jest ona dla szkoły cennym źródłem informacji na temat zachowania dziecka i jego dojrzałości do podjęcia nauki w szkole, ale skoro przez dwa miesiące działalność przedszkoli była ograniczona, w wielu przypadkach uczniowie nie będą taką diagnozą dysponować. Jej brak nie wpływa w żaden sposób na konieczność realizacji obowiązku szkolnego. Jakkolwiek zatem z powodu epidemii przedszkola nie miały możliwości wykonania części swoich obowiązków, to pozostanie to bez wpływu na rozpoczęcie przez uczniów nauki w szkole.