STAN PRAWNY NA 15 MAJA 2020 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Opracował: Jan Lewandowski, konsultant DODN Filia w Legnicy ds. kadry kierowniczej, prawa oświatowego, nadzoru pedagogicznego, ekspert MEN-u ds. awansu zawodowego nauczycieli, wojewódzki ekspert przedmiotowy MEN-u ds. reformy programowej, autor publikacji oraz programów szkoleniowych, wykładowca akademicki. Zaktualizował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz wielu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440 ze zm.), • Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843), • Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2019 r. poz. 351). Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych to odpowiedzialność z tytułu rozporządzenia środkami publicznymi (z budżetu państwa lub gminy) osób uprawnionych do rozporządzania tymi środkami. Jej zakres reguluje Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Katalog czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest zamknięty i został określony w Ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 5–18c). Stwierdzenie, że dana osoba popełniła czyn będący naruszeniem dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu ww. Ustawy, może oznaczać, iż sprawca nie będzie odpowiadał z tytułu jednego czynu zabronionego, ale z tytułu wielu czynów zabronionych (zbieg czynów zabronionych) oraz naruszenia wielu norm prawa materialnego. Jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych można potraktować m.in.: • nieustalenie należności dla Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia, • niepobranie lub niedochodzenie należności dla Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia, • niezgodne z przepisami umorzenie należności dla Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności, • nieprzekazanie w terminie do budżetu w należnej wysokości pobranych dochodów należnych Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, • niedokonanie w terminie wpłaty do budżetu w należnej wysokości dochodów przez jednostkę budżetową, nadwyżki środków obrotowych przez samorządowy zakład budżetowy albo nadwyżki środków finansowych przez agencję wykonawczą, • przeznaczenie dochodów uzyskiwanych przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone w tej jednostce, • przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania, lub udzielania dotacji, • niezatwierdzenie w terminie przedstawionego rozliczenia dotacji, • wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację, • dokonanie zmiany w budżecie lub planie stanowiącym podstawę gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych – bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia, • przyznanie lub przekazanie środków związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych bez zachowania lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich przyznaniu lub przekazaniu, • niedokonanie w terminie przez przyznającego lub przekazującego środki związane z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych rozliczenia tych środków, • nieustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych albo ustalenie takiej kwoty w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia, • niedokonanie w terminie lub w należnej wysokości zwrotu kwoty środków publicznych lub środków przekazanych ze środków publicznych, związanych z realizacją programów lub projektów finansowanych z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, • nieopłacenie w terminie przez jednostkę sektora finansów publicznych: składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy, składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych albo ich opłacenie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia, • niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności, • opisanie przedmiotu zamówienia publicznego w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, • ustalenie wartości zamówienia publicznego lub jego części, jeżeli miało to wpływ na obowiązek stosowania przepisów o zamówieniach publicznych albo na zastosowanie przepisów dotyczących zamówienia publicznego o niższej wartości, • opisanie sposobu dokonania oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu administracyjnym związanym z zamówieniami publicznymi, • udzielenie zamówienia publicznego w sposób niezwiązany z przedmiotem zamówienia lub nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia, • niezgodne z przepisami określenie kryteriów oceny ofert, • nieprzekazanie do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej lub niezamieszczenie w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o zamówieniu, ogłoszenia o zmianie ogłoszenia o zamówieniu lub ogłoszenia o udzieleniu zamówienia, • niezamieszczenie specyfikacji istotnych warunków zamówienia na stronie internetowej, • łączenie zamówień albo dzielenie zamówienia na odrębne zamówienia publiczne w celu uniknięcia stosowania przepisów o zamówieniach publicznych, • niezawiadomienie w terminie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wbrew obowiązkowi określonemu w przepisach o zamówieniach publicznych, • udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych, • udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących przesłanek stosowania trybów udzielenia zamówienia publicznego: negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki, • naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych w inny sposób, jeżeli miało ono wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, chyba że nie doszło do udzielenia zamówienia publicznego, zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami Ustawy o rachunkowości. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych są niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej w jednostce sektora finansów publicznych, jeżeli miały wpływ na: • uszczuplenie wpływów należnych tej jednostce, Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, • dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki, • zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych. To pojedyncze przykłady naruszania dyscypliny finansów publicznych, za które odpowiada dyrektor szkoły, ale okazuje się, że nie tylko dyrektor placówki oświatowej – zasadniczo odpowiedzialność taką ponosi każda osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia i której można przypisać winę (umyślną lub nieumyślną). Nie można jednak przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo usilnych starań osoby odpowiedzialnej za wykonanie określonego obowiązku. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi także osoba, która wydała polecenie wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych. Działanie lub zaniechanie wymienione wyżej nie będą kwalifikowane jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jeżeli zostały skorygowane w sposób zapewniający zgodność danej czynności i toku postępowania z przepisami o zamówieniach publicznych, a także wówczas, gdy nie doszło do udzielenia zamówienia publicznego. Jak wynika z powyższych zapisów, kierownik jednostki poniesie odpowiedzialność wtedy, gdy w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub podczas przygotowania tego postępowania albo w postępowaniu o zawarcie umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi czynności naruszającej dyscyplinę finansów publicznych dokona osoba nieupoważniona do wykonania tej czynności. W Ustawie przewidziano również, że odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają nie tylko zamawiający i jego pracownicy, ale też pełnomocnicy zamawiającego, którym zamawiający udzielił pełnomocnictwa do przygotowania i dokonania czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia. W ten sposób odpowiedzialność poniosą osoby faktycznie dokonujące określonych czynności, a nie tylko ich przełożony, dzięki czemu przepisy o dyscyplinie staną się bardziej skuteczne. Kierownik jednostki będzie też odpowiadał za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, gdy doszło do udzielenia zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych, bądź też doszło do zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących formy pisemnej umowy lub okresu, na który umowa może być zawarta, a w przypadku wniesienia odwołania – z naruszeniem przepisów dotyczących terminu jej zawarcia. Kierownik jednostki poniesie odpowiedzialność również w razie niewyłączenia z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osoby podlegającej wyłączeniu, a także w przypadku unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w przypadkach, gdy brakuje przesłanek do unieważnienia postępowania. Osoby odpowiedzialne za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Jak widać, zakres merytoryczny odpowiedzialności jest bardzo szeroki. Szeroki jest też zakres osób odpowiadających za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nie jest to tylko kierownik jednostki (dyrektor placówki oświatowej), ale są to także: • osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo jednostki niezaliczanej do sektora finansów publicznych otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek, • kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, • pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych, • osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. Analiza przepisów pozwala zauważyć, że szczególnego wymiaru nabiera zasada delegowania uprawnień i odpowiedzialności za ich wypełnianie. To zadanie jest jednym z podstawowych w ramach prawidłowo realizowanej kontroli zarządczej. Podmioty upoważnione do złożenia zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych to: • kierownik jednostki sektora finansów publicznych, • kierownik jednostki otrzymującej środki publiczne, • organ sprawujący nadzór nad jednostką sektora finansów publicznych, • organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, • organ kontroli lub kierownik jednostki prowadzącej kontrolę jednostki sektora finansów publicznych, • dysponent przekazujący środki publiczne jednostce niezaliczanej do sektora finansów publicznych. Natomiast praktycznie niezmienione zostały kary za dopuszczenie się naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Są to: • upomnienie, • nagana, • kara pieniężna, • zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Karę pieniężną wymierza się w wysokości od 0,25 do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego należnego w roku, w którym doszło do tego naruszenia. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie wysokości wynagrodzenia, karę pieniężną wymierza się w wysokości od 0,25 do pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia. Karę zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi wymierza się na okres od roku do pięciu lat.