STAN PRAWNY NA 8 MAJA 2020 Ograniczanie kosztów funkcjonowania placówki Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17 ze zm.), • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215), • Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.), • Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 marca 2020 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 410 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 493 ze zm.). Stan epidemii wywołuje negatywne skutki gospodarcze, które będą odczuwalne również w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty, w tym placówkach, wymienionych w art. 2 pkt 3–11 Prawa oświatowego. Co prawda placówki prowadzone przez samorząd finansowane są bezpośrednio z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego, a placówki niepubliczne często otrzymują na swoją działalność dotację, to jednak spowolnienie gospodarcze, a być może także przyszła recesja, mogą wpłynąć na kondycję jednostek finansowanych z budżetu. Należy przede wszystkim zauważyć, że samorządy nie otrzymują z budżetu centralnego części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości, która wystarczałaby na pokrycie wszystkich wydatków związanych z finansowaniem oświaty, co powoduje, że korzystają w tym celu także ze środków własnych pochodzących z podatków. W sytuacji gdy funkcjonowanie miejscowej gospodarki zostaje z powodu epidemii zaburzone, wpływ podatków do budżetów samorządowych będzie oczywiście mniejszy. W samorządach pojawiają się pomysły na ograniczenie finansowania placówki przez obcięcie wysokości dotacji. Czy istnieją regulacje, które mogłyby decydować o ewentualnej możliwości obniżenia poziomu finansowania placówki? W jaki sposób placówki mogą reagować na obniżenie poziomu finansowania? Dotacja Rozporządzenie w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 nie zawiera przepisów odnoszących się wyłącznie do dotacji udzielanej placówkom. Można natomiast przywołać § 10 ust. 1 tego Rozporządzenia, zgodnie z którym do ustalania dotacji za okres od 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50 proc. obowiązkowych zajęć. Regulacja wyłącza stosowanie tych przepisów, które uzależniają udzielenie dotacji od frekwencji dziecka. W przypadku placówek przepis ten nie ma oczywiście zastosowania, bowiem dotacja nie jest uzależniona od frekwencji uczniów, ale warto go było tu przytoczyć z prostej przyczyny – wprowadza on zasadę bezwzględnego wypłacania dotacji w okresie ograniczenia funkcjonowania szkół, przedszkoli i placówek. Można tu oczywiście przytoczyć konkretny przykład regulacji przyznającej dotację placówkom. Przykładowo art. 32 ust. 1 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowi, że prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 3–6 i 10 Prawa oświatowego, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu w wysokości i na zasadach ustalonych przez radę powiatu. Przepis ten obejmuje zakresem swojej regulacji takie placówki jak: • poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne, • placówki oświatowo-wychowawcze, w tym szkolne schroniska młodzieżowe, • placówki kształcenia ustawicznego oraz centra kształcenia zawodowego, • placówki artystyczne – ogniska artystyczne, • biblioteki pedagogiczne. Wszystkie te jednostki mogą otrzymywać dotację na zasadach ustalonych przez radę powiatu, co oznacza po pierwsze, że przyznanie tej dotacji nie jest obowiązkowe, a po drugie, że nie musi ona być zależna od liczby uczniów i z reguły nie jest, bowiem powodowałoby to dodatkowe problemy z obliczaniem dotacji. Przyznaje się zatem dotację w konkretnej kwocie, przykładowo w półrocznym czy też rocznym okresie czasu. Wadą takiego rozwiązania z punktu widzenia placówki jest to, że uchwała przyznająca dotację może zostać uchylona. Z drugiej jednak strony uchylenie działa dopiero na przyszłość, a zatem jeżeli dotacja w obecnym półroczu jest już wypłacana, to nie ma obaw o jej zmniejszenie. Pracownicy Jeśli placówka faktycznie nie funkcjonuje w zwykłym trybie, to część jego usług nie jest realizowana. Dotyczy to np. umów zawieranych z niektórymi nauczycielami. Przykładowo pracownikom, jeśli zostali zatrudnieni na umowę-zlecenie, w której nie zawarto zapisów dotyczących wynagrodzenia przestojowego, wynagrodzenie to nie przysługuje. Umowa-zlecenie jest regulowana przepisami Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 734 § 1 tego aktu przez umowę-zlecenie przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Istotna jest treść art. 744 przywołanej Ustawy, według którego w razie odpłatnego zlecenia wynagrodzenie należy się przyjmującemu dopiero po wykonaniu zlecenia, chyba że co innego wynika z umowy lub z przepisów szczególnych. Przedmiotem umowy-zlecenia jest z reguły konkretna usługa. Jeżeli nie zostanie ona wykonana, to zleceniobiorcy nie przysługuje z tego tytułu wynagrodzenie, z jednym wspomnianym wyjątkiem – gdy sama umowa przewiduje, że w okresie postoju zleceniodawca takie wynagrodzenie zapłaci. Brak tego typu regulacji sprawia, że podstaw do wypłat nie ma. Tę samą zasadę należałoby zastosować do każdego pracownika placówki, który w czasie pandemii nie wykonuje pracy. Sytuacja ta dotyczy również nauczycieli zatrudnionych na umowę-zlecenie. W obecnym stanie prawnym podstawę do takiego zatrudnienia daje art. 10a ust. 2 Karty nauczyciela, zgodnie z którym w przypadku nauczycieli prowadzących zajęcia bezpośrednio z uczniami lub wychowankami w wymiarze nie wyższym niż cztery godziny tygodniowo, powierzenie prowadzenia tych zajęć może nastąpić również na innej podstawie niż umowa o pracę, jeżeli w treści łączącego strony stosunku prawnego nie przeważają cechy charakterystyczne dla stosunku pracy. W placówkach w ten sposób są zatrudniani z reguły nauczyciele specjaliści, np. psycholodzy i pedagodzy pedagogiki specjalnej, ale również rehabilitanci. W czasie ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty, jeżeli nie wykonują swoich zadań, nie mają także prawa do wynagrodzenia z tytułu umowy-zlecenia. Odrębnie należy potraktować pracowników administracji i obsługi zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Należy zauważyć, że dla tej kategorii pracowników formalnie nie mamy do czynienia z przestojem w pracy placówki. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 czasowe ograniczenie funkcjonowania jednostek systemu oświaty polega na zawieszeniu prowadzenia działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Placówka nie zostaje zamknięta, jest funkcjonującym nadal zakładem pracy dla zatrudnionych w nim pracowników administracji i obsługi. W rzeczywistości może okazać się, że dla nich też nie ma zadań i w efekcie zostają odesłani do domu. W takim przypadku przysługuje im wynagrodzenie liczone według regulacji art. 81 § 1 Kodeksu pracy. Pracownikowi wówczas za czas niewykonywania pracy, jeżeli był gotów do jej wykonywania, a doznał przeszkód z przyczyn dotyczących pracodawcy, przysługuje wynagrodzenie wynikające z jego osobistego zaszeregowania, określonego stawką godzinową lub miesięczną, a jeżeli taki składnik wynagrodzenia nie został wyodrębniony przy określaniu warunków wynagradzania – 60 proc. wynagrodzenia. W każdym przypadku wynagrodzenie to nie może być jednak niższe od wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis posługuje się terminem „stawka osobistego zaszeregowania”, ale pojęcie to nie zostało zdefiniowane w Ustawie. Jego interpretacja wynika więc wyłącznie z orzeczeń sądów oraz stanowiska doktryny. W orzecznictwie „panuje przekonanie, że pojęcie wynagrodzenia pracownika wynikającego z jego osobistego zaszeregowania, określonego stawką godzinową lub miesięczną, odnosi się do stawki wynagrodzenia zasadniczego. Oznacza to, że do omawianej kategorii nie zalicza się różnego rodzaju dodatków. Konstatacja ta jest ważna, gdyż we wcześniejszym orzecznictwie przyjmowano, że w skład osobistego zaszeregowania pracownika wchodzi obok wynagrodzenia zasadniczego również dodatek funkcyjny. W nowszych judykatach zweryfikowano to zapatrywanie, uznając, że dodatek funkcyjny uzależniony procentowo od płacy zasadniczej nie stanowi wynagrodzenia wynikającego z osobistego zaszeregowania określonego stawką miesięczną. Uwzględnieniu tym bardziej nie podlegają premie, wynagrodzenie za pracę ponadwymiarową i dodatek za uciążliwe warunki” . Stawka osobistego zaszeregowania jest więc stawką wynagrodzenia zasadniczego. Tak orzekł m.in. Sąd Najwyższy w Wyroku z dnia 22 czerwca 2011 r. (II PK 3/11). Pamiętać przy tym należy, że nawet jeśli wypłacamy tylko wynagrodzenie zasadnicze, to nadal obowiązuje nas zasada, iż wynagrodzenie to nie może być niższe od wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Obecnie najniższa suma, jaką można wypłacić pracownikowi zatrudnionemu w pełnym wymiarze czasu pracy, wynosi 2600 zł. Przestój pracownika, który zgodnie z umową nie ma wynagrodzenia większego niż minimalne wynagrodzenie za pracę, nie da placówce żadnych oszczędności. W celu znalezienia dodatkowych oszczędności warto natomiast przyjrzeć się umowom zawartym z dostawcami usług. Kluczowym jednak rozwiązaniem pozwalającym uzyskać poważniejsze oszczędności jest renegocjowanie umowy najmu pomieszczeń. Część placówek korzysta odpłatnie z nieruchomości należących do szkół, przedszkoli i placówek samorządowych. Takie rozwiązanie pozwala, z uwagi na niewykorzystywanie pomieszczeń, na negocjowanie z dyrektorami jednostek publicznych zmian w umowach najmu i zawieszenie lub ograniczenie opłat w czasie pandemii.