STAN PRAWNY NA 24 KWIETNIA 2020 Ograniczanie kosztów funkcjonowania przedszkola Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17 ze zm.), • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215), • Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.), • Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 marca 2020 r. w sprawie cza-sowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobie-ganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 410 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CO-VID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 493 ze zm.). Stan epidemii wywołuje negatywne skutki gospodarcze, które będą odczuwalne również w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty, w tym przedszkolach. Co prawda przed-szkola samorządowe finansowane są bezpośrednio z budżetu danej gminy, a przedszkola nie-publiczne otrzymują na swoją działalność dotację, to jednak spowolnienie gospodarcze, a być może przyszła recesja, może wpłynąć na kondycję jednostek finansowanych z budżetu. Nale-ży przede wszystkim zauważyć, że gminy nie otrzymują z budżetu centralnego części oświa-towej subwencji ogólnej w wysokości, która wystarczałaby na pokrycie wszystkich wydatków związanych z finansowaniem oświaty, co powoduje, że jednostki samorządu korzystają w tym celu także ze środków własnych pochodzących z podatków. W sytuacji, gdy funkcjonowanie miejscowej gospodarki zostaje z powodu epidemii zaburzo-ne, wpływ podatków do budżetów samorządowych będzie oczywiście mniejszy. W samorzą-dach pojawiają się pomysły na ograniczenie finansowania przedszkoli przez obcięcie wyso-kości dotacji. Czy istnieją regulacje, które mogłyby decydować o ewentualnej możliwości ob-niżenia poziomu finansowania placówki? W jaki sposób na to ewentualne obniżenie reagować mogą same przedszkola? Dotacja Rozporządzenie w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funk-cjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwal-czaniem COVID-19 nie zawiera przepisów odnoszących się wyłącznie do dotacji udzielanej przedszkolom. Można natomiast przywołać § 10 ust. 1 tego Rozporządzenia, zgodnie z którym do ustalania dotacji za okres od 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zakresie dotyczącym uzależnienia otrzymania dotacji na ucznia od jego uczestnictwa w co najmniej 50 proc. obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Regulacja wyłącza stosowanie tych przepisów, które uzależniają udziele-nie dotacji od frekwencji dziecka. Zwykle dotacja jest wypłacana tylko na tych uczniów, którzy uczestniczą w co najmniej po-łowie zajęć, natomiast w okresie ograniczenia funkcjonowania szkół warunek ten nie ma za-stosowania. Frekwencje uczniów obliczamy według zasady z § 10 ust. 1a Rozporządzenia, zgodnie z którym dotacja przysługuje na każdego ucznia, który w lutym 2020 r. spełnił waru-nek frekwencji. W czasie pandemii obliczamy zatem frekwencje według stanu przed zawie-szeniem działalności szkół. Przepis ten nie ma zastosowania do przedszkoli, ale wynika z niego istotna dla tych placówek zasada, według której przysługuje im dotacja w czasie ograniczenia działania jednostek sys-temu oświaty. Ta sama zasada musi być stosowana również do przedszkoli niesamorządowych dotowanych z budżetu gminy. Zgodnie z art. 17 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dotacja przysługuje „na każdego ucznia”, przez co należy rozumieć każde dziecko zapisane do przedszkola w danym miesiącu. Nie ma podstaw prawnych do obniżenia wysokości dotacji. Źródło finansowania przedszkoli nie powinno ulec zmniejszeniu. Czesne Dotacja jest z reguły podstawowym źródłem utrzymania przedszkola, źródłem na tyle waż-nym, że część przedszkoli niepublicznych rezygnuje z pobierania czesnego po to, aby przy-ciągnąć więcej klientów. Czy w okresie ograniczenia funkcjonowania przedszkola, które ko-rzystają z tego źródła finansowania, mogą pobierać od rodziców czesne? Należy to oczywiście do decyzji osoby prowadzącej i – ewentualnie – zależy od zapisów umowy zawartej z rodzicami. Jeżeli umowa przewiduje, że czesne nie będzie pobierane, jeśli dziecko faktycznie nie uczęszcza do przedszkola, to zapis taki wyklucza możliwość żądania opłaty za czas ograniczenia działania jednostki. Jeżeli jednak umowa nie zawiera podobnych zapisów, to or-gan prowadzący może uznać, że nadal będzie pobierał czesne zgodnie z umową. Zwrócić tu należy uwagę na treść § 3a Rozporządzenia w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, stosownie do którego w okresie od 25 marca 2020 r. zadania jed-nostek systemu oświaty, o których mowa w § 2 ust. 1, w tym przedszkoli, są realizowane z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość. Formalnie zatem przedszkole na-dal funkcjonuje, tyle że zdalnie, co wyklucza prawo rodziców do żądania zwrotu wpłaconego czesnego czy też jego zawieszenia. Z punktu widzenia rodziców najważniejsza jest jednak funkcja opiekuńcza. Jeżeli nie mogą zaprowadzić dziecka do przedszkola, to dla wielu z nich znika sens korzystania z usług takiej jednostki. Aby nie stracić klientów, osoby prowadzące przedszkola niepubliczne obniżają cze-sne z własnej inicjatywy lub też całkowicie rezygnują z jego pobierania do czasu, aż zostanie wznowiony zwykły tryb działania placówki. W tej sytuacji istotnego znaczenia nabierają me-tody ograniczenia kosztów funkcjonowania przedszkola. Pracownicy Skoro przedszkole faktycznie nie funkcjonuje w zwykłym trybie, to część jego usług nie jest realizowana. Dotyczy to np. stołówki czy umów zawieranych z niektórymi nauczycielami. Każde przedszkole może inaczej realizować obowiązek dostarczania dzieciom posiłków. Może korzystać z usług zewnętrznych firm cateringowych lub też, gdy posiada własną kuchnię, za-trudniać pracowników na umowę o pracę bądź na umowę-zlecenie. Jeśli przedszkole korzysta z cateringu, to zasadne wydaje się wypowiedzenie obowiązującej obecnie umowy na dostarczanie posiłków lub ewentualne renegocjowanie jej postanowień. Natomiast w przypadku, gdy przedszkole posiada własną kuchnię, oszczędność może zapewnić ograniczenie wypłat dla pracowników. Pracownikom kuchni, jeśli zostali zatrudnieni na umowę-zlecenie, w której nie zawarto zapisów dotyczących wynagrodzenia przestojowego, wynagrodzenie to nie przysługuje . Umowa-zlecenie jest regulowana przepisami Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 734 § 1 tego aktu przez umowę-zlecenie przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Istotna jest treść art. 744 przywołanej Ustawy, we-dług której w razie odpłatnego zlecenia wynagrodzenie należy się przyjmującemu dopiero po wykonaniu zlecenia, chyba że co innego wynika z umowy lub z przepisów szczególnych. Przedmiotem umowy-zlecenia jest z reguły konkretna usługa. Jeżeli nie zostanie ona wyko-nana, to zleceniobiorcy nie przysługuje z tego tytułu wynagrodzenie, z jednym wspomnianym wyjątkiem – gdy sama umowa przewiduje, że w okresie postoju zleceniodawca takie wyna-grodzenie zapłaci. Brak tego typu regulacji sprawia, że podstaw do wypłat nie ma. Tę samą zasadę należałoby zastosować do każdego pracownika przedszkola, który w czasie pandemii nie wykonuje pracy. Sytuacja ta dotyczy więc również nauczycieli zatrudnionych na umowę-zlecenie. W obecnym stanie prawnym podstawę do takiego zatrudnienia daje art. 10a ust. 2 Karty nauczyciela, zgodnie z którym w przypadku nauczycieli prowadzących zajęcia bezpośrednio z wychowan-kami w wymiarze nie wyższym niż cztery godziny tygodniowo, powierzenie prowadzenia tych zajęć może nastąpić również na innej podstawie niż umowa o pracę, jeżeli w treści łą-czącego strony stosunku prawnego nie przeważają cechy charakterystyczne dla stosunku pra-cy. W przedszkolu w ten sposób są zatrudniani z reguły nauczyciele specjaliści, np. psycholo-dzy i pedagodzy pedagogiki specjalnej, czy też nauczyciele zajęć dodatkowych. W czasie ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty, jeżeli nie wykonują swoich zadań, nie mają także prawa do wynagrodzenia z tytułu umowy-zlecenia. Odrębnie należy potraktować pracowników administracji i obsługi zatrudnionych na podsta-wie umów o pracę. Należy zauważyć, że dla tej kategorii pracowników formalnie nie mamy do czynienia z przestojem przedszkola. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, prze-ciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 czasowe ograniczenie funkcjonowania jednostek systemu oświaty polega na zawieszeniu prowadzenia działalności dydaktycznej, wychowaw-czej i opiekuńczej. Przedszkole nie zostaje zamknięte, jest funkcjonującym nadal zakładem pracy dla zatrudnionych w nim pracowników administracji i obsługi. W rzeczywistości może okazać się, że dla nich też nie ma zadań i w efekcie zostają odesłani do domu. W takim przypadku przysługuje im wynagrodzenie liczone według regulacji art. 81 § 1 Kodeksu pracy. Pracownikowi wówczas za czas niewykonywania pracy, jeżeli był gotów do jej wykonywania, a doznał przeszkód z przyczyn dotyczących pracodawcy, przysługuje wynagrodzenie wynikające z jego osobistego zaszeregowania, określonego stawką godzinową lub miesięczną, a jeżeli taki składnik wynagrodzenia nie został wyodrębniony przy określaniu warunków wynagradzania – 60 proc. wynagrodzenia. W każdym przypadku wynagrodzenie to nie może być jednak niższe od wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis posługuje się terminem „stawka osobistego zaszeregowania”, ale pojęcie to nie zostało zdefiniowane w Ustawie. Jego interpretacja wynika więc wyłącznie z orzeczeń sądów oraz stanowiska doktryny. W orzecznictwie „panuje przekonanie, że pojęcie wynagrodzenia pracownika wynikającego z jego osobistego zaszeregowania, określonego stawką godzinową lub miesięczną, odnosi się do stawki wynagrodzenia zasadniczego. Oznacza to, że do omawianej kategorii nie zalicza się różnego rodzaju dodatków. Konstatacja ta jest ważna, gdyż we wcześniejszym orzecznictwie przyjmowano, że w skład osobistego zaszeregowania pracownika wchodzi obok wynagrodze-nia zasadniczego również dodatek funkcyjny. W nowszych judykatach zweryfikowano to za-patrywanie, uznając, że dodatek funkcyjny uzależniony procentowo od płacy zasadniczej nie stanowi wynagrodzenia wynikającego z osobistego zaszeregowania określonego stawką miesięczną. Uwzględnieniu tym bardziej nie podlegają premie, wynagrodzenie za pracę po-nadwymiarową i dodatek za uciążliwe warunki” . Stawka osobistego zaszeregowania jest więc stawką wynagrodzenia zasadniczego. Tak orzekł m.in. Sąd Najwyższy w Wyroku z dnia 22 czerwca 2011 r. (II PK 3/11). Pamiętać przy tym należy, że nawet jeśli wypłacamy tylko wynagrodzenie zasadnicze, to nadal obowiązuje nas zasada, iż wynagrodzenie to nie może być niższe od wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Obecnie najniższa suma, jaką można wypłacić pracownikowi zatrudnionemu w peł-nym wymiarze czasu pracy, wynosi 2600 zł. Przestój pracownika, który zgodnie z umową nie ma wynagrodzenia większego niż minimalne wynagrodzenie za pracę, nie przyniesie przed-szkolu żadnych oszczędności. Negocjowanie umów W celu znalezienia dodatkowych oszczędności warto przyjrzeć się umowom zawartym z do-stawcami usług. Wspomniano wcześniej o renegocjowaniu umów z firmami cateringowymi, ale ograniczenie działalności przedszkolnej stołówki to także znaczące zmniejszenie objętości odbieranych śmieci, co daje podstawę do zmiany wysokości stawki za odbiór odpadów. Kluczowym jednak rozwiązaniem, pozwalającym uzyskać poważniejsze oszczędności, może być renegocjowanie umowy najmu pomieszczeń. Część przedszkoli niepublicznych korzysta odpłatnie z nieruchomości należących do szkół i przedszkoli samorządowych. Takie rozwią-zanie pozwala, z uwagi na niewykorzystywanie pomieszczeń, skoro do przedszkoli nie uczęszczają dzieci, na negocjowanie z dyrektorami jednostek publicznych zmian w umowach najmu i zawieszenie lub ograniczenie opłat w czasie pandemii.