STAN PRAWNY NA 10 KWIETNIA 2020 Przejmowanie w trwały zarząd nieruchomości przedszkolnej – zalety i wady rozwiązania Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.). Z uwagi na swoje cechy trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomością gminną chętnie przyjmowaną przez gminne jednostki organizacyjne. W formie trwałego zarządu można wyposażyć przedszkole w budynek, w którym znajduje się jego siedziba, oraz w działkę, na której budynek ten jest posadowiony, a przedszkole, z tytułu władania nieruchomościami w trwałym zarządzie, ma prawo do określonych korzyści majątkowych. Nie zawsze jednak korzyści te są na tyle duże, by dyrektorzy przedszkoli widzieli konieczność sprawowania trwałego zarządu, a dodatkowe obowiązki, jakie wiążą się z jego ustanowieniem na rzecz przedszkola, powodują często, że dyrektor nie chce brać na siebie władania nieruchomością przedszkola. Jednakże organ wykonawczy jednostki samorządu (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) żąda często przejęcia przedszkolnej nieruchomości w trwały zarząd i nie chce dyskutować na temat innych rozwiązań. Czy przyjęcie trwałego zarządu powinno być obowiązkiem dyrektora? Forma władania nieruchomością Zgodnie z art. 43 ust. 2 Ustawy o gospodarce nieruchomościami jednostka organizacyjna, czyli także przedszkole, ma prawo korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do: • korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, • zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego, • oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do trzech lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Przedszkole ma prawo wypowiedzenia, za zgodą organu nadzorującego, każdej umowy najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości lub jej części, obciążających nieruchomość objętą trwałym zarządem, z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia. Wydawać by się mogło, że trwały zarząd daje stosunkowo duże możliwości pozyskiwania dodatkowych środków na rzecz publicznego przedszkola, środków otrzymywanych niezależnie od planu finansowego placówki. Przede wszystkim dyrektor przedszkola, któremu nieruchomość została oddana w trwały zarząd, ma prawo jej podnajmowania, a jeżeli zawrze umowę najmu na okres krótszy niż trzy lata, wówczas nie musi pytać o zgodę organu wykonawczego gminy, a jedynie powiadamia go o zawarciu takiej umowy. Nie oznacza to jednak swobodnego dysponowania środkami pochodzącymi z wynajmu pomieszczeń przedszkola. Na przeszkodzie stoją tu przepisy Ustawy o finansach publicznych. Wydzielony rachunek dochodów Jednostki organizacyjne systemu oświaty, a więc również samorządowe przedszkola, podlegają regulacjom Ustawy o finansach publicznych, która nie pozwala w dowolny sposób wydatkować środków pochodzących z wynajmu pomieszczeń przedszkola. Zgodnie z art. 223 tego aktu samorządowe jednostki budżetowe, prowadzące działalność określoną w Ustawie Prawo oświatowe, gromadzą na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, pochodzące w szczególności: • ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej, • z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej, • z działalności polegającej na świadczeniu usług w ramach kształcenia zawodowego – w przypadku jednostek budżetowych prowadzących kształcenie zawodowe. Katalog ten nie wymienia wynajmu lub czynszu jako metod pozyskiwania środków gromadzonych na rachunku wydzielonym, ale pamiętać należy, że regulacja ta określa jedynie przykładowy katalog źródeł środków, które wydzielony rachunek może zawierać. Wskazuje na to użyte przez ustawodawcę określenie „w szczególności”, które powoduje jednocześnie, że przedszkole – istotnie – może gromadzić na rachunku środki z wynajmu, ale też z dzierżawy czy użyczenia, o tyle jednak, o ile takie źródła dochodów zostaną wskazane w uchwale rady gminy. Wynika to z regulacji art. 223 ust. 2 Ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi w szczególności: • jednostki budżetowe, które gromadzą dochody, • źródła, z których dochody są gromadzone na rachunku, • przeznaczenie dochodów, z tym że dochody wraz z odsetkami nie mogą być przeznaczone na finansowanie wynagrodzeń osobowych, • sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania zmian w tym planie oraz ich zatwierdzania. Z treści tej regulacji wynikają dla przedszkola samorządowego istotne konsekwencje. Samo oddanie nieruchomości w trwały zarząd nic jeszcze przedszkolu nie daje, o ile nie zostanie podjęta uchwała w sprawie wydzielonego rachunku dochodów. Aby przedszkole mogło czerpać finansowe korzyści z podnajmowania czy wydzierżawiania pomieszczeń budynku lub gruntów, takie źródło finansowania musi zostać wprost wskazane w uchwale. Co więcej, nawet jeżeli faktycznie zostało wskazane, to dyrektor nie decyduje swobodnie o tym, na co może wydać środki zgromadzone na rachunku wydzielonym. O tym również mówi uchwała. Swoboda dysponowania wydzielonym rachunkiem nie jest więc duża, a w sytuacji, gdy uchwała w sprawie rachunku wydzielonego nie została odpowiednio zredagowana, opłacalność jego prowadzenia może być dla dyrektora przedszkola znikoma. To jednocześnie podważa sens przyjmowania trwałego zarządu i związanych z nim obowiązków zarządzania nieruchomością i odpowiadania za jej stan. Czy można w związku z tym odmówić przyjęcia trwałego zarządu? Decyzja wójta Zgodnie z art. 43 ust. 5 Ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego skarbu państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego – odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przepis ten można potraktować jako nakaz oddania nieruchomości w trwały zarząd. Może na to wskazywać kategoryczne brzmienie tej regulacji – nieruchomości samorządu terytorialnego oddaje się samorządowej jednostce organizacyjnej, przez którą rozumiemy również przedszkole. W istocie jednak przepis ten wskazuje jedynie, komu można przekazać nieruchomość i – zgodnie z wynikającą z niego zasadą – nieruchomość, stanowiąca własność określonej jednostki samorządu terytorialnego lub oddana w użytkowanie wieczyste tej jednostce samorządu terytorialnego, może zostać przez tę jednostkę oddana w trwały zarząd tylko należącej do niej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. Nie może np. zostać przekazana podmiotowi niepublicznemu. Trwały zarząd ustanawia się na czas nieoznaczony lub na czas oznaczony w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu powinna zawierać: • nazwę i siedzibę jednostki organizacyjnej, na rzecz której jest ustanawiany trwały zarząd, • oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości, • powierzchnię oraz opis nieruchomości, • przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania, • cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd, • termin zagospodarowania nieruchomości, • cenę nieruchomości i opłatę z tytułu trwałego zarządu, jeżeli trwały zarząd ustanawiany jest odpłatnie, • możliwość aktualizacji opłaty z tytułu trwałego zarządu, jeżeli trwały zarząd ustanawiany jest odpłatnie, • czas, na który trwały zarząd został ustanowiony. Najistotniejszy jednak, z punktu widzenia omawianego tematu, jest art. 44 ust. 2 Ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu występuje jednostka organizacyjna. Inicjatywy związanej z ustanowieniem trwałego zarządu nie może więc podjąć organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), lecz zawsze jednostka organizacyjna – przedszkole. Pamiętaj! Inicjatywa w zakresie ustanowienia trwałego zarządu należy do wyłącznej decyzji dyrektora przedszkola. Oczywiście zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 Ustawy Prawo oświatowe, to dyrektor przedszkola jest podmiotem właściwym do reprezentowania przedszkola na zewnątrz, a co za tym idzie, to wyłącznie dyrektor przedszkola może się zwrócić do wójta z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu. Jeżeli uzna, że z różnych powodów trwały zarząd nie jest dla niego opłacalny, ponieważ nie odnosi on z jego tytułu żadnych korzyści, choćby z racji określonej treści uchwały w sprawie wydzielonego rachunku dochodów, lub też nie chce ponosić odpowiedzialności z tytułu zarządzania nieruchomością przedszkola, to nie ma obowiązku o trwały zarząd występować. Co także istotne, wójt (burmistrz, prezydent) nie ma prawa wydać dyrektorowi polecenia przyjęcia trwałego zarządu. W ten sposób wystąpiłby poza swoje uprawnienia przyznane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli mimo to wójt żąda przyjęcia trwałego zarządu i np. podpisania wniosku przez dyrektora o jego ustanowienie, to odmowa dyrektora nie stanowi naruszenia wobec obowiązków, jakie nakłada na niego ustawa. Dyrektor nie może z tego tytułu ponosić żadnej odpowiedzialności. Natomiast w przypadku, gdy wójt wyda decyzję o ustanowieniu trwałego zarządu pomimo braku wniosku dyrektora przedszkola, wówczas dyrektor, jako podmiot reprezentujący stronę tej decyzji, czyli samorządową jednostkę organizacyjną, ma prawo odwołania się do samorządowego kolegium odwoławczego i zapewne w wyniku tego odwołania decyzja zostanie uchylona.