STAN PRAWNY NA 17 MARCA 2020 Funkcjonowanie zamkniętego przedszkola Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), • Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), • Ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 645 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz.U. z 2003 r. Nr 6 poz. 69 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 marca 2020 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 410), • Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 11 marca 2020 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania uczelni artystycznych w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 403). Funkcjonowanie zamkniętych przedszkoli to tylko pozorny paradoks. Należy podkreślić, że obowiązujące przepisy, czyli Ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wydane na jej podstawie rozporządzenia oraz pozostające w mocy regulacje Rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, nie dają prawa do całkowitego zamknięcia przedszkoli, lecz jedynie zawieszenia zajęć dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych. Oznacza to, że przedszkole nie przyjmuje dzieci, ale nadal funkcjonuje jako zakład pracy. O tym, jak w takim przypadku wykonują swoją pracę nauczyciele oraz pracownicy administracji i obsługi, decydują w dużej mierze pracodawcy – dyrektorzy przedszkoli. BHP w przedszkolach Obecnie zawieszenie zajęć może nastąpić na podstawie decyzji dyrektora przedszkola, organu prowadzącego oraz ministra właściwego ds. oświaty i wychowania. Należy przy tym zauważyć, że dyrektor i organ prowadzący mogą działać na podstawie § 18 Rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach. Zgodnie z ust. 1 przywołanej regulacji organ prowadzący przedszkole może zawiesić zajęcia na czas oznaczony w przypadku, gdy na danym terenie może wystąpić zagrożenie bezpieczeństwa dzieci związane z utrudnieniem w: • dotarciu dziecka do przedszkola lub powrotem z placówki, lub • organizacji zajęć w przedszkolu – w związku z organizacją i przebiegiem imprez ogólnopolskich lub międzynarodowych. Możliwości samodzielnego działania organu prowadzącego są raczej ograniczone. Podstawą do zawieszenia zajęć jest zagrożenie związane z organizacją i przebiegiem imprez ogólnopolskich lub międzynarodowych. Organ prowadzący nie może samodzielnie zawiesić zajęć w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia związanego z wirusem. W razie wystąpienia takiego zagrożenia może działać wspólnie z dyrektorem, przy czym inicjatywa leży po stronie dyrektora przedszkola. Według § 18 ust. 2 przywołanego Rozporządzenia dyrektor, za zgodą organu prowadzącego, może zawiesić zajęcia na czas oznaczony, jeżeli: • temperatura zewnętrzna, mierzona o godz. 21.00 w dwóch kolejnych dniach poprzedzających zawieszenie zajęć, wynosi −15°C lub jest niższa, • wystąpiły na danym terenie zdarzenia, które mogą zagrozić zdrowiu dzieci. Pierwsza z przesłanek nie dotyczy choroby zakaźnej, natomiast druga nie jest w żaden sposób ograniczona, obejmuje dowolne zdarzenie, które może zagrozić zdrowiu dzieci. Mieszczą się w jej zakresie także zdarzenia związane z rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej. Co istotne, dyrektor nie może zawiesić zajęć samodzielnie, lecz za zgodą organu prowadzącego. Zgodnie z ust. 3 przywołanej regulacji o zawieszeniu zajęć organ prowadzący lub dyrektor, w zależności od tego, który z tych organów podjął taką decyzję, zawiadamia organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Opisana procedura wymaga wystąpienia przez dyrektora o zgodę do organu prowadzącego. Przed uzyskaniem takiej zgody dyrektor zajęć zawiesić nie może. Istnieje jednak w Rozporządzeniu w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach procedura, która umożliwia w nagłych przypadkach doraźne zawieszenie zajęć, a jest nią § 19 tego aktu. Stosownie do tego przepisu jeżeli pomieszczenie lub inne miejsce, w którym mają być prowadzone zajęcia, lub stan znajdującego się w nim wyposażenia stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa, niedopuszczalne jest rozpoczęcie zajęć. Jeżeli stan zagrożenia powstanie lub ujawni się w czasie zajęć – niezwłocznie się je przerywa i wyprowadza się z zagrożonych miejsc osoby powierzone opiece placówki. W tym wypadku wydanie zakazu rozpoczęcia zajęć czy też ich przerwania należy wyłącznie do dyrektora. Specustawa Od 8 marca 2020 r. obowiązują art. 30b i 30c Prawa oświatowego, wprowadzone do aktu na mocy art. 28 Ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie z pierwszą z tych regulacji w przypadkach uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży minister właściwy ds. oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może czasowo ograniczyć lub czasowo zawiesić funkcjonowanie jednostek systemu oświaty na obszarze kraju lub jego części, uwzględniając stopień zagrożenia na danym obszarze. Z kolei zgodnie z art. 30c w przypadku, o którym mowa w art. 30b, minister właściwy ds. oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może wyłączyć stosowanie niektórych przepisów Ustawy Prawo oświatowe, Ustawy o systemie oświaty oraz Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w odniesieniu do wszystkich lub niektórych jednostek systemu oświaty, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30b, w szczególności w zakresie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów, organizacji roku szkolnego i organizacji pracy tych jednostek, a także wprowadzić w tym zakresie odrębne unormowania, tak aby zapewnić prawidłową realizację celów i zadań tych jednostek. Regulacje te dają ministrowi właściwemu ds. oświaty i wychowania prawo zawieszenia funkcjonowania przedszkoli, które może zostać zrealizowane w drodze rozporządzenia. Warto zauważyć, że jakkolwiek wprowadzenie tych regulacji wynika wprost z zagrożenia koronawirusem, to jednak mają one zastosowanie w każdym przypadku, w którym minister uzna, że zachodzą nadzwyczajne okoliczności zagrażające życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży. Na podstawie tych regulacji zostały wydane dwa akty: • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 marca 2020 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, • Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 11 marca 2020 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania uczelni artystycznych w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Z punktu widzenia dyrektora przedszkola istotny jest pierwszy z przywołanych aktów, którego § 1 określa: • jednostki systemu oświaty, których funkcjonowanie zostaje czasowo ograniczone w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, • okres, na jaki zostaje ograniczone funkcjonowanie jednostek systemu oświaty, • zakres czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty. Według § 2 Rozporządzenia w okresie od 12 marca 2020 r. do 25 marca 2020 r. na obszarze kraju ograniczono funkcjonowanie m.in. publicznych i niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego. Ograniczenie funkcjonowania nie zostało natomiast wprowadzone dla: przedszkoli specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej oraz przedszkoli specjalnych funkcjonujących w specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych. W kwestii zakresu ograniczenia funkcjonowania jednostek należy zwrócić jeszcze uwagę na treść ust. 3, zgodnie z którym w okresie zawieszenia: • rodzice dzieci uczęszczających do przedszkoli specjalnych funkcjonujących w specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych mogą zdecydować o nieuczęszczaniu dzieci do przedszkoli funkcjonujących w tych ośrodkach, • rodzice dzieci uczęszczających na zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze mogą zdecydować o nieuczęszczaniu dzieci na te zajęcia, • rodzice dzieci z niepełnosprawnością intelektualną, z niepełnosprawnościami sprzężonymi mogą zdecydować o nieuczęszczaniu dzieci na zajęcia organizowane w ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym. Na podstawie § 4 Rozporządzenia czasowe ograniczenie funkcjonowania jednostek systemu oświaty oraz nieuczęszczanie dziecka do przedszkola na zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze lub zajęcia organizowane w ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym są równoznaczne z zamknięciem przedszkola w rozumieniu art. 4 Ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi. W przypadku zamknięcia przedszkola, do którego uczęszcza dziecko, ubezpieczonemu, zwolnionemu od wykonywania pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 Ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, przysługuje dodatkowy zasiłek opiekuńczy za okres nie dłuższy niż 14 dni. Jak widać, zawieszenie zajęć nie jest równoznaczne z zamknięciem przedszkola jako zakładu pracy. Z tego też powodu do placówek stosuje się dostępne na stronie rządowej www.gov.pl zalecenia dla zakładów pracy w związku z rozprzestrzenianiem się koronawirusa. Wśród tych zaleceń znajdują się następujące rekomendacje: • promować regularne i dokładne mycie rąk wodą i mydłem przez osoby przebywające w miejscach użyteczności publicznej lub zdezynfekowanie dłoni środkiem na bazie alkoholu (min. 60 proc.), • upewnić się, że pracownicy, klienci i kontrahenci mają dostęp do miejsc, w których mogą myć ręce wodą i mydłem, • wywiesić w widocznym miejscu informacje, jak skutecznie myć ręce, • połączyć powyższe działania z wykorzystaniem innych środków, np. z organizacją szkolenia dla personelu prowadzonego przez specjalistów ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, • dołożyć wszelkich starań, aby miejsca pracy były czyste i higieniczne, • ograniczyć podróże służbowe i delegacje zagraniczne do minimum, • promować pracę zdalną w przypadku osób powracających z obszarów występowania koronawirusa SARS-CoV-2. Możliwość prowadzenia pracy zdalnej wynika wprost z art. 3 Ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi. Zgodnie z tą regulacją w celu przeciwdziałania COVID-19 pracodawca może polecić pracownikowi wykonywanie, przez czas oznaczony, pracy określonej w umowie o pracę, poza miejscem jej stałego wykonywania (praca zdalna). Wynagrodzenie Praca zdalna jest możliwa zarówno w przypadku pracowników niepedagogicznych, jak i nauczycieli (szkoły). Natomiast pracownikom administracji i obsługi należy udostępnić środki komunikacji elektronicznej w celu wykonywania podstawowych zadań i ograniczyć, na tyle, na ile jest to możliwe, liczbę pracowników przebywających na terenie przedszkola tylko do tych najbardziej niezbędnych. Wykonywanie pracy zdalnej jest wykonywaniem pracy, co oznacza, że pracownik niepedagogiczny zachowuje prawo do wynagrodzenia, które wypłacane jest tak, jakby pracował w zakładzie pracy. Niezależnie od tego, czy pracownicy administracji i obsługi pozostaną w stałym miejscu pracy, czy też będą wykonywać pracę zdalną, zachowują oni prawo do wynagrodzenia obliczanego jak przy zwykłym funkcjonowaniu przedszkola. Inaczej wygląda natomiast sytuacja w przypadku nauczycieli. Nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie zasadnicze oraz dodatki – motywacyjny, funkcyjny, za warunki pracy oraz za wysługę lat. Odrębnie natomiast należy potraktować wynagrodzenie z tytułu godzin ponadwymiarowych, które z powodu zawieszenia zajęć nie zostaną przepracowane. Jak dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w Wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. (II SA/Ol 329/08), zagadnienie płatności za nieprzepracowane godziny ponadwymiarowe nie zostało uregulowane w przepisach Karty nauczyciela. Kwestia ta nie może być także ustalana w regulaminach wynagradzania, których zakres regulacji ogranicza się wyłącznie do szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe wyłącznie wtedy, gdy był gotów do ich wykonywania, a doznał przeszkód z przyczyn dotyczących placówki. W konsekwencji przesłanką istnienia prawa do wynagrodzenia za czas niewykonywania pracy jest pozostawanie w gotowości do wykonywania pracy w przedszkolu, przez co należy rozumieć: • istnienie zamiaru wykonywania pracy, • istnienie realnej możliwości jej wykonywania, • uzewnętrznienie woli jej świadczenia, • pozostawanie w dyspozycji pracodawcy przez cały czas niemożności wykonywania pracy – z reguły w przedszkolu lub w innym miejscu wyznaczonym przez dyrektora. W przypadku zamknięcia przedszkoli nie istnieje realna możliwość wykonania godzin ponadwymiarowych. Zawieszenie działalności placówek oznacza, że nie ma w tym okresie zaplanowanych zajęć dydaktycznych, nie ma realnej możliwości wykonania pracy w godzinach ponadwymiarowych. Ponadto przyczyna odwołania zajęć w przypadku, gdy dzieje się to na podstawie rozporządzenia, leży po stronie nie pracodawcy, czyli przedszkola, lecz ministra, który tą drogą zajęcia odwołał. W konsekwencji uznać należy, że wynagrodzenie za godziny niezrealizowane, z uwagi na ich odwołanie przez ministra w drodze rozporządzenia, nie przysługuje.