STAN PRAWNY NA 10 STYCZNIA 2020 Podwyżki dodatku funkcyjnego dla wychowawców w przedszkolach Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2014 r. poz. 416 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 sierpnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1587). Rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy wprowadziło funkcję nauczyciela opiekującego się oddziałem przedszkolnym. Od daty wejścia w życie tej nowelizacji, czyli od 1 września 2019 r., nauczyciel opiekujący się oddziałem przedszkolnym ma prawo do dodatku funkcyjnego, który powinien zostać przyznany w regulaminie wynagradzania nauczycieli, co nie wydaje się trudne, ponieważ samorządy muszą w regulaminie zawrzeć także minimalną kwotę dodatku dla wychowawców klas w szkołach, której wysokość została w art. 34a KN ustalona na 300 zł. W związku z tym w regulaminach wynagradzania powinna zostać uwzględniona zarówno przywołana kwota dodatku z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, jak i przyznana kwota dodatku funkcyjnego dla nauczyciela opiekującego się oddziałem przedszkolnym. Część samorządów z kilku co najmniej powodów nadal nie dysponuje odpowiednimi zapisami w regulaminach. Nowelizacja Rozporządzenia w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy została przyjęta w połowie sierpnia, a weszła w życie niedługo później, bo 1 września 2019 r. To niewiele czasu, aby dokonać zmiany regulaminu wynagradzania. Regulamin ten jest przyjmowany w drodze uchwały rady gminy, co wymaga przygotowania odpowiedniego projektu, zaopiniowania przez radców prawnych zatrudnionych w urzędzie, komisję rady gminy zajmującą się oświatą, ale też wykonania innych czynności przewidzianych przez statut danej gminy. Ponadto uchwała taka jest aktem prawa miejscowego, a zatem musi zostać ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa. Najbardziej długotrwałym elementem procedury przyjęcia takiej uchwały jest jednak, stosownie do wymogu art. 30 ust. 6a KN, konieczność uzgodnienia jej projektu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Uzgodnienia dotyczące dodatku funkcyjnego dla nauczycieli opiekujących się oddziałem przedszkolnym mogą być szczególnie trudne z uwagi na rozbieżności w kwotach dodatku, które chce przyznać nauczycielom organ prowadzący, a tymi, jakie dla nauczycieli chcą uzyskać organizacje związkowe. Uzgadnianie zmian w regulaminie W przypadku nauczycieli wychowawców klas szkolnych minimalna wysokość dodatku funkcyjnego została określona przepisami KN obowiązującymi od początku obecnego roku szkolnego. Od 1 września 2019 r. żaden wychowawca w szkole nie może otrzymać dodatku niższego niż 300 zł, ponieważ kwota ta wynika z treści nauczycielskiej pragmatyki służbowej. Co istotne dla wychowawców szkolnych, powinna być ona wypłacona niezależnie od tego, czy rada gminy zdążyła już podjąć uchwałę w sprawie zmian w regulaminie wynagradzania, czy też nie. Ustawa jest bowiem aktem wyższego rzędu niż regulamin. Jeżeli więc regulamin dla wychowawców szkolnych przyznaje kwotę niższą niż 300 zł dodatku funkcyjnego, to i tak wychowawca musi otrzymać 300 zł. W przypadku nauczyciela opiekującego się oddziałem przedszkolnym sytuacja jest jednak inna. Minimalna kwota dodatku nie została ustalona w KN, w związku z czym do czasu wprowadzenia jej do regulaminu wynagradzania nauczyciel otrzymuje dodatek w wysokości takiej, jak przed 1 września 2019 r. Istnieje jednak możliwość wypłaty dodatku z wyrównaniem od 1 września 2019 r., pod warunkiem jednak, że uchwale zostanie nadana wsteczna moc obowiązująca. Wsteczna moc obowiązująca może zostać nadana uchwale wtedy, gdy nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego, a nie sprzeciwiają się, jeżeli rozwiązania przyjęte w nowelizacji są dla objętych nią podmiotów korzystniejsze niż te, które obowiązywałyby, gdyby uchwale moc wsteczna nie została nadana. Tak właśnie jest w przypadku uchwał podnoszących dodatki funkcyjne w regulaminach wynagradzania. Nadając moc wsteczną uchwale, można wypłacić wyrównania opiekunom oddziałów przedszkolnych. Tu jednak pojawia się kolejny problem i przyczyna konfliktu z nauczycielami oraz organizacjami związkowymi. Jaka właściwie powinna być wysokość dodatku? Część związków optuje za tym, aby nie różnicować wysokości dodatku dla wychowawcy klasy od tego, jaki można przyznać nauczycielowi opiekującemu się oddziałem przedszkolnym, a więc w obu przypadkach przyznać po 300 zł na osobę. Na takie z kolei rozwiązanie nie zawsze chcą przystać samorządy, zdaniem których dodatek dla nauczyciela w przedszkolu powinien być niższy niż dla wychowawcy klasy. To stanowisko jest uzasadniane specyfiką pracy w przedszkolu. O ile bowiem w szkole wychowawca jest zawsze jeden na daną klasę, o tyle w przedszkolu jednym oddziałem opiekuje się dwóch, a często więcej nauczycieli. Wynika to oczywiście z ograniczeń w czasie pracy nauczyciela, które powodują, że jeden nauczyciel nie może się w ciągu tygodnia opiekować oddziałem przez cały czas pracy przedszkola. Naruszona zostałaby w ten sposób norma czasu pracy pedagoga. Jeśli w szkole dodatek funkcyjny dla wychowawcy wynosi 300 zł na jeden oddział, to w przedszkolu – gdyby przyznać nauczycielowi dodatek w tej właśnie wysokości – na oddział przypadnie 600 zł lub odpowiednio więcej, w zależności od tego, ilu pedagogów oddziałem się opiekuje. W efekcie niektóre samorządy przyznają dodatek w wysokości 300 zł, ale z wyraźnym wskazaniem, że przysługuje on na oddział, a nie na jednego nauczyciela. Takie rozwiązanie jest jednak sprzeczne z prawem, regulamin ma bowiem określić wysokość dodatku przysługującego konkretnemu nauczycielowi, a nie oddziałowi w przedszkolu. Niezależnie więc od przyjętych rozwiązań przyznanie niskiego dodatku dla nauczyciela w przedszkolu spotyka się z reguły z negatywną reakcją organizacji związkowych. Odmowa ze strony związku Związki mają prawo odmówić uzgodnienia regulaminu z różnych przyczyn. Powodem może być także zbyt mała kwota dodatku dla nauczycieli zaproponowana przez samorząd. Jednocześnie podkreślić należy, że uzgodnienie regulaminu jest czymś więcej niż zwykłą opinią. Opinia ma charakter niewiążący, nie wpływa zatem w żaden sposób na możliwość przyjęcia uchwały. Uzgodnienie wymaga natomiast od samorządu nie tyle zgody na wszelkie propozycje związków, czy też przyjęcia wspólnego stanowiska ze związkami, lecz podjęcia wszelkich kroków, aby regulamin uzgodnić. Warto tu przytoczyć orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który w Wyroku z dnia 9 października 2008 r., II SA/Bd 625/08, zauważył, iż sformułowanie „podlega uzgodnieniu” oznacza nałożenie na radę gminy obowiązku poddania treści regulaminów dotyczących wynagrodzeń nauczycieli procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska, i nie należy go rozumieć jako konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na propozycję organu prowadzącego szkoły i placówki oświatowe na terenie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w Wyroku z dnia 6 lipca 2017 r., II SA/Go 125/17, stwierdził, że pojęcie „podlega uzgodnieniu”, o którym mowa w art. 30 ust. 6a KN, oczywiście oznacza nałożenie na radę obowiązku poddania treści projektu regulaminu procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska, jednak tego sformułowania nie należy rozumieć jako konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na propozycję organu co do postanowień regulaminu. „Wymóg uzgodnienia regulaminu, nie może być rozumiany jako wymóg całkowitej zgody, zacierałby bowiem różnice między współuczestnictwem w procesie stanowienia prawa a współstanowieniem”. Innymi słowy, nie można wymagać od rady, aby ta zgodziła się na wszelkie wymagania związków, oznaczałoby to bowiem, że to związki zadecydowały o treści regulaminu, podczas gdy to rada gminy ma ją ustalić. Należy tu również przywołać Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 1998 r., U.23/97, w którym Trybunał odniósł się do art. 4 ust. 2 KN zawierającego identyczne jak w art. 30 ust. 6 tego aktu sformułowanie „podlega uzgodnieniu”. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 4 ust. 2 KN dotyczy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, a użyty w nim termin „uzgodnienie” oznaczać ma czynność polegającą na: „doprowadzeniu do braku rozbieżności”, „ujednolicaniu” czy też „harmonizowaniu” (w znaczeniu „wzajemnego dostosowania”). Trybunał stwierdził również, że „co prawda jedno ze znaczeń tego terminu sprowadza się do «obopólnego wyrażenia na coś zgody», lecz ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa kładzie nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do tej zgody, ujednolicania czy też wzajemnego dostosowywania (harmonizowania) swoich stanowisk. Świadczy o tym zawarcie przed rozważanym pojęciem słowa «podlegają»”. Procedura uzgodnienia regulaminu, czy też zmian do niego, musi zatem zawsze zawierać element uzgodnień ze związkami zawodowymi. Brak uzgodnienia nie oznacza automatycznie nieważności podjętego regulaminu, samorząd bowiem może udowodnić, że poczynił wszelkie starania, aby regulamin uzgodnić, co jest z punktu widzenia prawa wystarczające. Te kroki powinny obejmować przesłanie związkom projektu regulaminu, czy też zmian do regulaminu, jak również sformułowanie prośby o ewentualne propozycje poprawek do treści projektu. Zasadne jest również organizowanie bezpośrednich spotkań z organizacjami związkowymi, w czasie których stanowiska stron będą omawiane. Fiasko uzgodnień Jeżeli jednak procedura uzgodnienia nie zostanie przeprowadzona, a mimo to zostanie podjęta uchwała, wówczas istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Oczywiście można podjąć kolejną uchwałę, ale w tym wypadku pojawi się poważny problem praktyczny. Jeżeli zmiana do regulaminu nie została przyjęta w roku 2019, wówczas w roku 2020 może być niemożliwe wypłacenie dodatków dla nauczycieli przedszkoli z wyrównaniem od 1 września 2019 r. Na przeszkodzie stanie bowiem zasada roczności w projektowaniu budżetu gminy. W roku 2020 nie będzie środków do wypłaty dodatków za rok 2019. Oczywiście dodatki będą się nauczycielom przedszkoli należały, ale dopiero od czasu wejścia w życie uchwały podjętej w 2020 r. Wystarczy zatem, że samorząd nie przyjmie wstecznej mocy obowiązującej dla zmian w regulaminie wynagradzania, aby nie mieć podstawy do wypłaty wyrównań dla wychowawców w przedszkolach. Czy takie braki można nauczycielom jakoś zrównoważyć w 2020 r.? Otóż wydaje się, że tak, a jednym z dopuszczalnych rozwiązań jest czasowe zwiększenie wysokości dodatku, co stosuje część samorządów, wskazując w regulaminach okres obowiązywania konkretnej stawki.