STAN PRAWNY NA 17 GRUDNIA 2019 Roszczenia przedszkoli niepublicznych w sprawie zaniżonych dotacji Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.), • Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1481 ze zm.), • Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 357 ze zm.), • Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 827 ze zm.), • Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 351 ze zm.). W ostatnim czasie można było usłyszeć w mediach o tym, jak osoby prowadzące niepubliczne przedszkola starają się odzyskać kwoty dotacji za ubiegłe lata, wykorzystując w tym celu fakt, iż przepisy dotyczące udzielania dotacji były wielokrotnie nowelizowane i liczne wydatki, które były dotychczas kwestionowane, uznaje się obecnie za dopuszczalne. Osoby prowadzące niepubliczne przedszkola, sugerując się nowym stanem prawnym, uznają, że szereg zrealizowanych już wydatków mógł zostać sfinansowany z dotacji, nie było zatem podstaw do ich kwestionowania przez gminy, co jednak często miało miejsce. Oczywiście zdarzają się już pierwsze przypadki orzeczeń, w których sądy nakazały gminom wypłatę zaległej dotacji. Przykładowo Radzyń Podlaski musi oddać przedszkolom prywatnym ponad 650 tys. zł. Pytanie, jakie zapewne postawi sobie w tym momencie każda osoba prowadząca niepubliczne przedszkole, brzmi: czy warto? Czy warto zainwestować pewne środki, często niemałe, w profesjonalną obsługę prawną i – będąc w ten sposób przygotowanym – wystosować żądanie wobec dotującej nas gminy o zaległą dotację za wydatek, który obecnie z dotacji może być pokryty? Oczywiście odpowiedzi na to pytanie każdy musi sobie udzielić samodzielnie, wpływają bowiem na nią nie tylko kwestie prawne, ale również ryzyko pogorszenia relacji osoby prowadzącej przedszkole z organem dotującym. Jeżeli roszczenie nie jest wielkie, to koszt w postaci utraty przyjaznego kontaktu z dotującą gminą może okazać się zbyt wysoki, aby go ponieść. O tym, że samorządy mogą być zdeterminowane w walce z roszczeniami osób prowadzących niepubliczne jednostki oświatowe, świadczy zresztą ich stanowisko dostępne na stronie Związku Miast Polskich . Obecnie w większości przypadków dla samorządów każdy dodatkowy wydatek z budżetu przeznaczony na dotację jest na tyle istotnym obciążeniem, że będzie im zależało na tym, aby nie musieć go ponosić. Jeśli jednak spodziewane korzyści przewyższają koszty, warto wiedzieć, jakie zmiany regulacji i przepisów mogą być podstawą ewentualnych roszczeń. Podstawa prawna roszczeń Podstawowym przedmiotem sporu między osobami prowadzącymi przedszkola a dotującymi placówki gminami jest kwestia zadań organu prowadzącego, które mogą być finansowane z dotacji. Warto tu odwołać się do brzmienia regulacji art. 90 ust. 3d pkt 1 Ustawy o systemie oświaty (dalej: uso.), nadanego temu przepisowi w drodze nowelizacji z 20 lutego 2015 r. Oczywiście w chwili obecnej ani art. 90 uso., ani jego nowelizacja nie obowiązują. Istotne jest jednak to, że w 2015 r. obowiązywały i chcąc dzisiaj dochodzić praw do dotacji za ten okres, należy właśnie cofnąć się do ówczesnego stanu prawnego. W związku z tym zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 3d pkt 1 uso., nadanym przywołaną nowelizacją, dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje te mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących przedszkoli obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności przedszkola, w tym na: • wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, • sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 – z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Zauważyć należy, że regulacja ta wyraźnie wskazuje, iż dotacje otrzymywane na realizację zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki mogą być przeznaczone na realizację zadań organu prowadzącego wskazanych w art. 5 ust. 7 uso. To z kolei oznacza, że dotacja może zostać wykorzystana m.in. na: • zapewnienie warunków działania przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, • zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci objętych kształceniem specjalnym, • wykonywanie remontów obiektów przedszkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, • zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2–6 Ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości , i obsługi organizacyjnej przedszkola, • wyposażenie przedszkola w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Możliwość sfinansowania zadań związanych z obsługą administracyjno-finansową z dotacji udzielanej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie budziło od lutego 2015 r. żadnych wątpliwości. Należy jednak zwrócić uwagę na brzmienie art. 90 ust. 3d pkt 1 uso., w jakim przepis ten obowiązywał przed przywołaną nowelizacją, a nadanym mu na podstawie Ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Otóż, na podstawie tej nowelizacji, obowiązującej od 1 stycznia 2014 r., przepisowi art. 90 ust. 3d pkt 1 uso. zostało nadane brzmienie, zgodnie z którym dotacje mogły być wykorzystywane na „pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego”. Zatem od 1 stycznia 2014 r. do wejścia w życie nowelizacji z 20 lutego 2015 r. przepis art. 90 ust. 3d nie wskazywał wprost, że dotacje można przeznaczyć na realizację zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 uso. Na tej właśnie podstawie gminy kwestionują wydatki poniesione przed 2015 r. Co jednak istotne, sam fakt, że przepis nie wspominał wprost o wydatkach organu prowadzącego, nie oznacza zarazem, że w owym czasie dotacji faktycznie nie można było na te zadania przeznaczać. Mamy w związku z tym do czynienia z sytuacją, w której przepis obowiązujący w 2014 r. został zmieniony w taki sposób, że jego obecna treść wyraźnie pozwala na wydatkowanie dotacji na cele, które zostały zakwestionowane przez organ pierwszej instancji. Można bowiem uznać, że u podstaw wprowadzonych przez ustawodawcę zmian nie leżała chęć modyfikacji zasad wydatkowania dotacji, a jedynie usunięcie pojawiających się problemów z interpretacją przepisu art. 90 ust. 3d uso. Wskazuje na to zresztą uzasadnienie do projektu nowelizacji Ustawy o systemie oświaty z 20 lutego 2015 r., w którym czytamy, że zmiany wprowadzone w art. 90 są właśnie spowodowane pojawiającymi się problemami o charakterze interpretacyjnym. Jeśli taka była w istocie intencja ustawodawcy, to uznać należy, iż nowelizacją z 20 lutego 2015 r. ustawodawca dokonał wykładni autentycznej przepisów, wskazując wyraźnie, jak powinny być interpretowane. Stąd też konkluzja, że jeżeli faktycznie wydatki poniesione na działalność organu prowadzącego zostały zakwestionowane przez organ dotujący, to nie było do tego wystarczająco mocnych podstaw, w związku z czym można się obecnie domagać wypłaty należnej dotacji, w tym na remonty, które były często uznawane przez gminy za nieobjęty dotacją wydatek inwestycyjny. Przywołać tu należy także uzasadnienie Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2016 r., I SA/Gl 1029/15, w którym czytamy, że modyfikacja przepisu, obowiązującego od 1 stycznia 2014 r., wyeliminuje wątpliwości interpretacyjne i potwierdzi możliwość wykorzystania dotacji również na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni funkcję dyrektora przedszkola albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego . Natomiast w uzasadnieniu do projektu zmian odnośnie do art. 90 ust. 3d uso., wprowadzonych 15 marca 2015 r., wskazano, że proponowana zmiana jego brzmienia ma charakter doprecyzowujący, co tym samym potwierdza (zgodnie z dotychczasową praktyką interpretacyjną), że w ramach wydatków bieżących przedszkoli, które mogą być pokrywane z dotacji, można uwzględniać również wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 uso. . Szanse na zwrot dotacji Przedawnienie roszczeń z tytułu nieotrzymania należnej dotacji wynosi 10 lat, zatem dochodzenie praw do dotacji należnej przed 2015 r. jest i będzie jeszcze przez kilka lat możliwe. Przypadek Radzynia Podlaskiego wskazuje, że przedszkola niepubliczne mają szanse wygrania spraw o zaległą dotację. Szanse rosną tym bardziej, że do tej pory mało kto decydował się na wstąpienie na drogę sądową z formalnym żądaniem zwrotu dotacji. W wielu przypadkach nie będzie wątpliwości co do tego, że dany wydatek mógł zostać, zgodnie z obecną interpretacją, sfinansowany z dotacji. Trudnością, jaką będzie trzeba pokonać, może okazać się jedynie konieczność skierowania sprawy do sądu.