STAN PRAWNY NA 15 LISTOPADA 2019 Profilaktyka uzależnień – raport NIK-u, czyli… bitwa o programy rekomendowane Opracowała: Zofia Grudzińska, psycholog, nauczycielka języka angielskiego, współzałożycielka i koordynatorka ruchu społecznego Obywatele dla Edukacji; w swojej pracy stosuje podejście „autonomii ucznia” We wrześniu br. Najwyższa Izba Kontroli opublikowała Informację o wynikach kontroli prowadzonej w obszarze profilaktyki uzależnień od alkoholu i narkotyków (całość dostępna na stronie internetowej NIK-u: www.nik.gov.pl/aktualnosci/profilaktyka-uzaleznien-od-alkoholu-i-narkotykow.html). Kontrolą objęto działania realizowane w latach 2016–2019 (do zakończenia kontroli), uwzględniając dane z lat 2013–2015. Cel i zakres kontroli Polski system profilaktyki, rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii oparty jest na trzech różnych poziomach administracji: rządowej, samorządów wojewódzkich oraz samorządów gminnych. Kontrolerzy NIK-u wzięli pod lupę jakość programów tworzonych i wdrażanych na każdym z tych – w założeniu komplementarnych – poziomów. Ogólne ramy wyznacza Narodowy Program Zdrowia, w nawiązaniu do którego konstruowane są wojewódzkie programy profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, programy przeciwdziałania narkomanii oraz, na szczeblu lokalnym, gminne programy profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz programy przeciwdziałania narkomanii. Skontrolowano m.in. Ministerstwo Zdrowia (odpowiedzialne za Narodowy Program Zdrowia), Państwową Agencję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Krajowe Biuro ds. Zapobiegania Narkomanii, cztery regionalne ośrodki tworzenia polityki społecznej (działające na poziomie czterech województw), urzędy marszałkowskie województwa zachodniopomorskiego i wielkopolskiego, 23 urzędy gmin, dwa ośrodki pomocy społecznej. Celem kontroli NIK-u było zwrócenie uwagi na ewentualne wady w obowiązujących przepisach i regulacjach lub sposobie ich wdrażania, uniemożliwiające skuteczne wykonywanie zadań (do których należy poszerzenie, udoskonalenie i wdrożenie działań profilaktycznych o potwierdzonej skuteczności), a także – w konsekwencji – efektywne wykorzystanie środków przeznaczanych na profilaktykę uzależnień.   Dlaczego programy rekomendowane są lepsze? By wspomóc jednostki administracyjne w tworzeniu wspomnianych programów, od niemal dziesięciu lat funkcjonuje system rekomendacji programów profilaktycznych. Jego celem jest podniesienie jakości programów realizowanych w terenie, a także popularyzacja wiedzy na temat skutecznych strategii profilaktyki oraz metod konstruowania programów. Program profilaktyczny jest uznawany za skuteczny, jeśli przechodzi poprawne metodologicznie badania ewaluacyjne w warunkach optymalnych dla realizacji programu bądź w warunkach zbliżonych do naturalnych. Jak dowiodły badania kontrolne (np. „Europejski Program Badań nad Używaniem Alkoholu i Innych Substancji Psychoaktywnych przez Młodzież Szkolną ESPAD”), niektóre formy działań profilaktycznych mają bardzo niski (lub wręcz ujemny) wskaźnik sukcesu, ale ponieważ są spektakularne, łatwe do przeprowadzenia i „odfajkowania w sprawozdaniu”, bywają preferowane przez lokalnych decydentów. Należą do nich np. festyny i zawody sportowe organizowane pod szyldem zapobiegania nadużywaniu alkoholu. Z pewnością dostarczają mieszkańcom rozrywki, poprawiają ich samopoczucie, a w przypadku imprez sportowych zapewniają aktywność fizyczną. Ale w jakim stopniu fakt, że boisko czy rynek obwieszono banerami „Alkohol szkodzi zdrowiu” lub „Stop używkom” wpływa na ograniczenie spożycia substancji niebezpiecznych przez lokalną młodzież? W żadnym – dowiadujemy się dzięki badaniom kontrolnym. Czasem nawet szkodzą, bo chociaż nie uświadczysz na wspomnianych imprezach stoisk z alkoholem, nieopodal łatwo można znaleźć szeroko otwarte drzwi osiedlowego sklepu. Niską notę otrzymały też szkolne konkursy na plakat, scenki o treści antyalkoholowej czy antynarkotykowej. Owszem, są dobrym elementem bardziej rozbudowanych programów, mogą je otwierać lub zamykać, ale same w sobie nie mają znaczącej skuteczności w profilaktyce uzależnień. Choć równie marnym sposobem na propagowanie abstynencji czy umiarkowanego stosowania używek są pogadanki, to przecież tak łatwo zaprosić odpowiednią personę, spędzić do gminnej biblioteki młodzież szkolną i wpisać kolejny punkt do sprawozdania. Wyniki kontroli w pigułce Obronną ręką wyszły z kontroli dwa centralne ośrodki strategiczne, odpowiedzialne za tworzenie baterii programów rekomendowanych – Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Krajowe Biuro ds. Przeciwdziałania Narkomanii. Ośrodki te podejmowały też działania badawcze oraz edukacyjne skierowane do jednostek realizujących narodową politykę profilaktyki, czyli do gmin, jednak, jak czytamy w raporcie, „(…) lokalne samorządy nie wywiązały się rzetelnie z obowiązku wdrażania, upowszechniania i poszerzania oferty programów profilaktycznych o naukowych podstawach oraz o potwierdzonej skuteczności, w szczególności zalecanych w ramach systemu rekomendacji programów profilaktycznych. (…) w ramach gminnych programów zdecydowanie częściej niż programy rekomendowane stosowano działania o niepotwierdzonej skuteczności oddziaływania profilaktycznego (…). Nierzetelne były też działania skontrolowanych samorządów województw, które nie przyniosły efektów w postaci systematycznego wzrostu liczby programów rekomendowanych realizowanych w ramach wojewódzkich programów. W skontrolowanych samorządach znaczna część środków finansowych (…) została przeznaczona na realizację programów i działań o niepotwierdzonej skuteczności”. Kontrolerzy NIK-u wychwycili też sprytną sztuczkę samorządów. Z epoki słusznie minionej wynieśliśmy – i przekazujemy następnym pokoleniom – umiejętność pisania programów i sprawozdań tak, by nic z nich nie wynikało. Zaspokajając wymagania biurokracji, pozwalają tworzącym je instytucjom podejmować dowolne działania, przeważnie takie, które najłatwiej zorganizować. Równie nieskutecznie realizowano działania profilaktyczne w placówkach podlegających samorządom. W rekomendowanych programach o dłuższym okresie funkcjonowania brało udział w szkołach podstawowych odpowiednio: w 2016 r. – 19 proc. uczniów, w 2017 r. – 21 proc., w 2018 r. – 20 proc. Wśród uczniów szkół ponadpodstawowych odsetek ten był jeszcze niższy: 12 proc. w 2016 r., 8 proc. w 2017 r. i 11 proc. w 2018 r. Fakt ten nie dziwi, bo szkoły tworzą swoje programy na bazie wytycznych zawartych w programach gminnych. Domykając ten smutny przegląd, trzeba jeszcze przytoczyć dane dotyczące skali dofinansowania programów rekomendowanych w ramach programów wojewódzkich: w czterech spośród pięciu samorządów wojewódzkich przeznaczono na ten cel 2 proc. z kwoty niemal 70 000 000 zł wydatkowanych na działania profilaktyczne. Jak to robią w Płocku? Płock nie został objęty kontrolą, ale gdyby tak było, być może jego działalność poprawiłaby nieco te niekorzystne statystyki. W 2016 r. została tam przeprowadzona druga edycja badań ankietowych „Europejski Program Badań nad Używaniem Alkoholu i Innych Substancji Psychoaktywnych przez Młodzież Szkolną ESPAD”, których celem była m.in. próba identyfikacji i pomiar czynników wpływających na rozpowszechnienie zjawiska oraz jego zasięg na danym terenie (siu.praesterno.pl/artykul/551). Wyniki badań przeprowadzonych w 2016 r., w porównaniu z wynikami uzyskanymi w 2012 r., wskazują na pozytywne zmiany, w tym na ograniczenie używek (m.in. tytoniu, alkoholu, marihuany, haszyszu) przez płocką młodzież. Co będzie (lub powinno być) dalej? Kontrola NIK-u zawsze kończy się sformułowaniem rekomendacji, adresowanych do poszczególnych kontrolowanych instytucji: • do Ministerstwa Zdrowia skierowano konkretne zalecenia, które dotyczą takiego formułowania przepisów o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i narkomanii, by wynikał z nich wprost obowiązek wdrażania programów rekomendowanych oraz rozważenia obowiązku formułowania przez gminy wieloletnich programów profilaktycznych o czasie zbieżnym z okresem obowiązywania programów krajowych, • krajowe agencje przeciwdziałania i profilaktyki w obszarze uzależnień zobowiązano, wraz z Ministerstwem Zdrowia, do przeprowadzania okresowej ewaluacji funkcjonowania systemu rekomendacji programów profilaktycznych i promocji zdrowia publicznego, • wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast otrzymali polecenie dopilnowania, by programy były konstruowane w oparciu o rzetelną diagnozę i zawierały precyzyjnie formułowane cele operacyjne; takie też powinny być programy wojewódzkie, o co mają zadbać marszałkowie. Ważne! Wnioski z lektury raportu NIK-u powinny być również przekazane wszystkim obywatelom, w szczególności rodzicom i dyrektorom szkół. Warto pamiętać, że sprawdzenie jakości gminnych programów profilaktycznych nie wymaga pogłębionej znajomości sposobów walki z uzależnieniami. Wystarczy zajrzeć na odpowiednią stronę PARPA: (www.parpa.pl/index.php/profilaktykasystemrekomendacji/rekomendowaneprogramyprofilaktyczne) lub KB ds. PN (www.kbpn.gov.pl/portal?id=105944) i sprawdzić, czy w programie gminnym znalazły się propozycje tam przedstawione.