STAN PRAWNY NA 6 WRZEŚNIA 2019 Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przy działalności oświatowej Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz wielu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 498 ze zm.), • Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1481), • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), • Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.), • Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1393 ze zm.), • Ustawa z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2190 ze zm.). Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej jest sankcją, która powoduje utratę prawa do wykonywania określonej funkcji w obrocie gospodarczym i ogranicza się tylko do tego. Nie jest to ogólny zakaz uczestniczenia w obrocie gospodarczym, istniejącym na wielu różnych poziomach, choćby podczas dokonywania transakcji kupna i sprzedaży. Zgodnie z art. 373 Prawa upadłościowego sąd może pozbawić, na okres od roku do 10 lat, prawa do prowadzenia działalności gospodarczej: na własny rachunek lub w ramach spółki cywilnej oraz pełnienia funkcji zarządcy sukcesyjnego, członka rady nadzorczej, członka komisji rewizyjnej, reprezentanta lub pełnomocnika osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie tej działalności, spółki handlowej, przedsiębiorstwa państwowego, spółdzielni, fundacji lub stowarzyszenia osobę, która ze swojej winy: • będąc do tego zobowiązana z mocy ustawy, nie złożyła w ustawowym terminie wniosku o ogłoszenie upadłości albo • faktycznie zarządzając przedsiębiorstwem dłużnika, istotnie przyczyniła się do niezłożenia wniosku o ogłoszenie upadłości w ustawowym terminie, albo • po ogłoszeniu upadłości nie wydała lub nie wskazała majątku, ksiąg rachunkowych, korespondencji lub innych dokumentów upadłego, w tym danych w postaci elektronicznej, do których wydania lub wskazania była obowiązana z mocy ustawy, albo • jako upadły po ogłoszeniu upadłości ukrywała, niszczyła lub obciążała majątek wchodzący w skład masy upadłości, albo • jako upadły w toku postępowania upadłościowego nie wykonała innych obowiązków ciążących na niej z mocy ustawy lub orzeczenia sądu albo sędziego-komisarza, albo też w inny sposób utrudniała postępowanie. Sąd może orzec zakaz prowadzenia działalności gospodarczej wobec dłużnika będącego osobą fizyczną, także jeżeli niewypłacalność dłużnika jest następstwem jego celowego działania lub rażącego niedbalstwa. Zakaz ten może zostać orzeczony również w odniesieniu do osoby fizycznej prowadzącej niepubliczne przedszkole. Pojawia się więc pytanie, czy ma on wpływ na prowadzenie takiego przedszkola, a więc czy osoba z orzeczonym zakazem może nadal to przedszkole prowadzić, czy też musi ono zostać wykreślone z ewidencji przedszkoli niepublicznych. Prowadzenie przedszkola a przepisy o działalności gospodarczej W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 170 ust. 1 Ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym prowadzenie przedszkola nie jest działalnością gospodarczą. Przepis ten wydaje się jasny, natomiast trzeba zwrócić uwagę na treść ust. 2, według którego działalność oświatowa nieobejmująca prowadzenia szkoły (w tym przedszkola), placówki, zespołu lub innej formy wychowania przedszkolnego może być podejmowana na zasadach określonych w przepisach Ustawy Prawo przedsiębiorców. Prowadzenie przedszkola nie jest zatem działalnością gospodarczą, natomiast działalność oświatowa nieobejmująca prowadzenia tego przedszkola, jak i innej jednostki organizacyjnej systemu oświaty, taką działalnością już jak najbardziej jest. Jak zatem rozumieć tę relację? Należy przy tym nadmienić, że art. 170 Prawa oświatowego stanowi w istocie odpowiednik regulacji nieobowiązującego już art. 83a Ustawy o systemie oświaty, który w ust. 1 również stanowił, że prowadzenie przedszkola nie jest działalnością gospodarczą. Odnoszący się do tego przepisu Sąd Najwyższy 18 kwietnia 2007 r. (I UK 351/06) wydał wyrok, w którym stwierdził, że przy ocenie, czy osoba prowadząca szkołę niepubliczną (oczywiście odnosimy to orzeczenie także do przedszkola) prowadzi działalność gospodarczą, nie można się ograniczać jedynie do twierdzenia, że główne cele takiego przedsięwzięcia to dydaktyka i wychowanie dzieci lub młodzieży, ponieważ dla założyciela (prowadzącego) takiej placówki istotne jest, by prowadzenie jej przynosiło mu określone dochody, co z ekonomicznego punktu widzenia oznacza, że jest ona w jego rękach instrumentem osiągania celów ekonomicznych przez działalność gospodarczą. Prowadzi to do wniosku, że jeżeli przedszkole niepubliczne nie jest prowadzone przez daną osobę fizyczną z motywów charytatywnych czy ogólnospołecznych, a stanowi dla niej instrument uzyskiwania dochodów i w tym celu zostaje zorganizowane, to w istocie służy do prowadzenia działalności gospodarczej i nie ma podstaw, aby tego rodzaju aktywność postrzegać w inny sposób. Wyrok ten stał się oczywiście źródłem wątpliwości interpretacyjnych, bo wyraźnie nakazywał postrzeganie prowadzenia m.in. przedszkoli jako działalności służącej działalności gospodarczej, a więc w praktyce za działalność gospodarczą. Sąd Najwyższy stwierdził, że prowadzenie działalności oświatowej, bez względu na jej formę, jest działalnością gospodarczą w znaczeniu, jakie przypisuje się tego rodzaju aktywności na gruncie przepisów tworzących system ubezpieczeń społecznych. Jak wskazano w uzasadnieniu cytowanego wyroku, brak jest przesłanek, aby twierdzić, że prowadzenie przedszkola niepublicznego w celu uzyskiwania dochodów (stanowiące de facto działalność gospodarczą podobną do innych przedsięwzięć będących instrumentem osiągania celów ekonomicznych) nie podlega obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym tylko z uwagi na jego dydaktyczny i wychowawczy cel, a reguły jego zakładania i prowadzenia nie mogą wynikać z przepisów ustaw o charakterze ściśle gospodarczym. Dodatkowo, w interpretacji indywidualnej z 12 grudnia 2011 r., Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy stwierdził, że na potrzeby podatkowe prowadzenie przedszkola jest traktowane jako uzyskiwanie przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Chcąc jednak odpowiedzieć na pytanie, czy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej wyklucza możliwość prowadzenia przedszkola niepublicznego, warto przytoczyć jeszcze regulacje, które ograniczają możliwość prowadzenia działalności przez osoby wykonujące określone funkcje, w tym m.in. dyrektorów przedszkoli. Zgodnie z art. 4 Ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne kierownicy jednostek organizacyjnych gminy i powiatu, a zatem również dyrektorzy przedszkoli, w okresie pełnienia swej funkcji nie mogą: • być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego, • być zatrudnione lub wykonywać inne zajęcia w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność, • być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych, • być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą, • posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 proc. akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10 proc. kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek, • prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, a także pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 Ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Dyrektor nie może zatem prowadzić działalności gospodarczej, lecz według Ministerstwa Edukacji Narodowej nie oznacza to, że nie może prowadzić niepublicznego przedszkola. W udzielonej 4 stycznia 2012 r. odpowiedzi na interpelację 166, a więc w czasie, gdy obowiązywał jeszcze art. 83a Ustawy o systemie oświaty, minister edukacji narodowej stwierdził, że z uwagi na fakt, iż prowadzenie szkoły, placówki, zespołu oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą, to nie narusza zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby wymienione w Ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Ta interpretacja nie odnosi się wprost do osób, w stosunku do których został orzeczony zakaz prowadzenia działalności, lecz osób, które są takim zakazem prawnie objęte z powodu wykonywania określonej funkcji. Jest ona jednak przydatna z racji tego, że pozwala nie traktować prowadzenia niepublicznego przedszkola jako działalności gospodarczej, pomimo istniejących wątpliwości interpretacyjnych. Pojęcie działalności gospodarczej Warto przytoczyć jeszcze fragment treści samej interpelacji nr 166, która zainicjowała cytowaną odpowiedź MEN-u. Czytamy w niej, że z dniem 21 sierpnia 2004 r., w którym weszła w życie Ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, istotnej zmianie (wprowadzonej przez art. 9 tej Ustawy) uległ art. 83a ust. 1 Ustawy o systemie oświaty. Przepis w nowym brzmieniu stanowi wprost, że prowadzenie szkoły lub placówki oraz zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, nie jest działalnością gospodarczą. Regulacja art. 83a Ustawy o systemie oświaty we wspomnianej treści weszła zatem w życie dokładnie w momencie, gdy wchodziły w życie ówczesne regulacje dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej. Przed tą datą, czyli przed 2 lipca 2004 r., przepis art. 83a stanowił jedynie, że do prowadzenia przedszkola nie mają zastosowania przepisy o działalności gospodarczej, a nie, że prowadzenie przedszkola nie jest ogólnie działalnością gospodarczą. Taka ewolucja przepisów wskazuje, że działalność gospodarcza w rozumieniu art. 83a to działalność w szerokim rozumieniu (nie tylko w definicji aktualnie obowiązujących przepisów o działalności gospodarczej). Ponieważ obecne regulacje Prawa oświatowego stanowią w istocie kopię rozwiązań zawartych w Ustawie o systemie oświaty, uznać należy, że obecnie również prowadzenie przedszkola nie jest działalnością gospodarczą w szerokim znaczeniu, niezależnie od tego, jakie aktualnie przepisy tę działalność regulują. To z kolei prowadzi do wniosku, że orzeczenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez sąd w istocie nie wpływa na możliwość dalszego prowadzenia przedszkola. Ustawodawca wyłączył osoby fizyczne prowadzące przedszkola z kręgu przedsiębiorców. Zatem nawet w przypadku, gdy sąd orzeknie o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej przez daną osobę, nie pociągnie to za sobą konieczności wykreślenia przedszkola niepublicznego z ewidencji. Taka interpretacja jest zgodna z treścią art. 169 ust. 1 Prawa oświatowego, zgodnie z którym wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadkach: • niepodjęcia działalności przez przedszkole w terminie wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji, • prawomocnego orzeczenia sądu zakazującego osobie fizycznej, prowadzącej szkołę lub placówkę, prowadzenia działalności oświatowej, • stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność przedszkola lub organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę jest niezgodna z przepisami, • dokonania wpisu z naruszeniem prawa, • zaprzestania działalności przez przedszkole przez okres dłuższy niż trzy miesiące. Tak więc wpis ulegnie wykreśleniu z ewidencji przedszkoli niepublicznych, co jest równoznaczne z likwidacją przedszkola, m.in. gdy sąd orzeknie konkretnie zakaz prowadzenia działalności oświatowej, a nie ogólnie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. Z orzeczenia sądu musi wyraźnie wynikać, że dana osoba fizyczna nie może prowadzić działalności w zakresie oświaty i tylko takie orzeczenie kończy funkcjonowanie przedszkola.