STAN PRAWNY NA 6 WRZEŚNIA 2019 Regulamin zespołu orzekającego publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej Opracował i zaktualizował: Marcin Majchrzak, radca prawny, członek Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), w tym zwłaszcza jej art. 127, • Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), • Rozporządzenie MEN z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1743), • Rozporządzenie MEN z dnia 1 lutego 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad działania publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych, w tym publicznych poradni specjalistycznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 199 ze zm.), • Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Zespoły orzekające odgrywają kluczową rolę w funkcjonowaniu poradni psychologiczno-pedagogicznych. Bez nich nie byłoby możliwe wydawanie zgodnie z prawem orzeczeń i opinii dla dzieci i uczniów. W celu usprawnienia sposobu ich działania dyrektorzy poradni często decydują się na wprowadzenie regulaminów, określających szczegółowy sposób pracy zespołów orzekających. Na co należy zwrócić uwagę podczas tworzenia tego typu regulaminu? Podstawa prawna funkcjonowania zespołów orzekających W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że obecnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują konieczności wydania regulaminu zespołu orzekającego. Jest to dokument fakultatywny, który może, ale nie musi zostać wprowadzony w poradni. Oczywiście jego poprawne przygotowanie korzystnie wpłynie na sposób prowadzenia prac przez zespół, zbierając w jednym miejscu dotyczące go regulacje prawne, w tym zwłaszcza doprecyzowujące kwestie jedynie ogólnie określone w przepisach prawa – z uwzględnieniem specyfiki pracy danej poradni. Z drugiej strony błędy w przygotowaniu regulaminu mogą spowodować poważne konsekwencje prawne. Oznacza to, że kluczowa przy sporządzaniu regulaminu funkcjonowania zespołu orzekającego będzie konieczność przestrzegania zapisów następujących aktów prawnych: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), w tym zwłaszcza jej art. 127, • Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), • Rozporządzenie MEN z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1743), • Rozporządzenie MEN z dnia 1 lutego 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad działania publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych, w tym publicznych poradni specjalistycznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 199 ze zm.). Regulamin funkcjonowania zespołu orzekającego, jako dokument wewnętrzny, nie może być sprzeczny w swojej treści z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, nie może również nadawać zespołowi kompetencji, których nie przewidują ogólne przepisy prawa. Jak już zostało wspomniane, błędne sporządzenie regulaminu, w tym zwłaszcza sporządzenie go z naruszeniem przepisów mających zastosowanie w trakcie wydawania przez zespół orzeczeń, może mieć negatywne skutki również z tego względu, że zespoły te mają przymiot organu administracyjnego, natomiast wydawane przez nie orzeczenia są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego. Zespoły rozpoznają, jako organy administracyjne I instancji, sprawy określone w przepisach prawa oświatowego. Zgodnie z art. 127 ust. 10 Ustawy Prawo oświatowe zespoły wydają opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie: • kształcenia specjalnego, • indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego, • indywidualnego nauczania, • zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. W powyższym zakresie zespoły, działając jako organy administracyjne, są zobowiązane do przestrzegania przepisów określonych nie tylko w Rozporządzeniu w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, ale również w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wprowadzenie w regulaminie zapisów sprzecznych z przepisami postępowania we wspomnianym zakresie będzie skutkowało wydaniem przez organ administracyjny I instancji (zespół orzekający) decyzji administracyjnej (orzeczenia) z naruszeniem przepisów, a w konsekwencji będzie podstawą do uchylenia takiej decyzji przez organ odwoławczy (kuratora oświaty). Treść regulaminu Ponieważ regulamin zespołu orzekającego jest dokumentem nieobowiązkowym, nie istnieją również żadne obowiązkowe wskazania w zakresie tego, co w takim regulaminie powinno się znaleźć. W rezultacie można spotkać się z bardzo rozmaitymi regulaminami, które w sposób bardzo precyzyjny określają tryb pracy oraz procedurę wydawania orzeczeń i opinii, a także regulaminami bardzo zwięzłymi, odnoszącymi się wyłącznie do najważniejszych – w ocenie danej poradni – kwestii. Należy jednak pamiętać, że w przypadku zmiany stanu prawnego aktów prawnych, na których bazuje regulamin, konieczne będzie dokonanie również zmiany brzmienia samego regulaminu. W przeciwnym razie jego treść stanie się sprzeczna z brzmieniem przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym przygotowanie zbyt rozbudowanego regulaminu, powielającego w wielu miejscach brzmienie przepisów ustaw i rozporządzeń, spowoduje, że regulamin ten będzie musiał być często aktualizowany, a jego faktyczna przydatność może się okazać znikoma. W praktyce regulamin może odnosić się do następujących zagadnień: • zadania zespołu (zakres przedmiotowy czynności spoczywających na zespole – wskazanie informacyjne, jakiego rodzaju opinie i orzeczenia mogą zostać przez zespół wydane), • wskazanie właściwości miejscowej (określenie osób, w stosunku do których mogą zostać wydane orzeczenia i opinie, wskazanie, czy dana poradnia wydaje również orzeczenia oraz opinie dzieci i uczniów niesłyszących, słabosłyszących, niewidomych, słabowidzących i z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera), • skład zespołu (bez wskazywania konkretnych osób – wybór członków zespołu powinien nastąpić w osobnym zarządzeniu dyrektora w sprawie powołania zespołu poradni; takie rozwiązanie zapobiegnie konieczności dokonywania zmian w treści regulaminu w przypadku zmian personalnych zachodzących w zespole), • tryb składania przez rodziców dziecka lub ucznia, bądź przez pełnoletniego ucznia wniosku o wydanie orzeczenia lub opinii (przy czym należy mieć na uwadze, że począwszy od 1 stycznia 2019 r., wnioski o wydanie orzeczenia lub opinii w przypadku wszystkich poradni można składać również w postaci elektronicznej – zgodnie z § 5 ust. 2 i 3 Rozporządzenia), • wskazanie treści wniosku o wydanie orzeczenia lub opinii, ze wskazaniem niezbędnych załączników (przy czym wzór wniosku może stanowić załącznik do regulaminu), • wskazanie obowiązującej procedury uzupełniania braków formalnych we wniosku, • tryb pracy nad wnioskiem o wydanie orzeczenia lub opinii (w tym sposób zwracania się do właściwego dyrektora z prośbą o wydanie opinii przez nauczycieli, wychowawców grup wychowawczych lub specjalistów, prowadzących zajęcia z dzieckiem lub uczniem, czy sposób powiadamiania o terminie posiedzenia zespołu), • szczególne zasady wydawania orzeczeń lub opinii dotyczących dzieci i uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym oraz dzieci i uczniów, które nie znają języka polskiego albo znają go na poziomie niewystarczającym do korzystania z nauki, • szczególne zasady wydawania orzeczeń lub opinii dotyczących dzieci i uczniów z zaburzoną komunikacją werbalną, • sposób podejmowania decyzji w sprawie wydania orzeczenia lub opinii (w tym zasady sporządzania protokołu z posiedzenia zespołu, zasady informowania wnioskodawcy nieuczestniczącego w posiedzeniu zespołu o przebiegu posiedzenia zespołu), • szczegółowe zasady wydawania orzeczeń lub opinii, z uwzględnieniem terminów oraz obowiązkowych treści wymaganych przez przepisy Rozporządzenia, • szczegółowe zasady wydawania nowych orzeczeń i opinii, • sposób przekazywania wnioskodawcy orzeczeń lub opinii sporządzonych przez zespół (w tym zasady sporządzania i przekazywania wnioskodawcy poświadczonej za zgodność z oryginałem przez dyrektora poradni kopii orzeczenia lub opinii), • procedura wnoszenia odwołania od orzeczeń wydanych przez zespół do kuratora oświaty. Ponieważ, jak już zostało wspomniane, w trakcie wydawania orzeczeń zespół powinien stosować nie tylko zasady określone w Rozporządzeniu, lecz również ogólne zasady związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego, regulamin może również zawierać wskazanie najważniejszych z tych zasad, w odniesieniu do prowadzonego przez zespół postępowania. Należy tu wskazać zwłaszcza na konieczność stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, które zostały określone w art. 6–16 k.p.a. Wśród nich najważniejsza dla zespołów będzie zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z nią organy administracyjne w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasadą tą związane są bardziej szczegółowe obowiązki organu administracyjnego, takie jak: • konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), • dokonanie oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy poszczególne okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione (art. 80 k.p.a.). Istotnymi z punktu widzenia wnioskodawcy zasadami postępowania administracyjnego, o których istnieniu powinien mieć on wiedzę, są również: • zasada udzielania informacji (według art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek), • zasada wysłuchania stron (według art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań). Tryb wprowadzenia regulaminu Sugerowaną formą wprowadzenia regulaminu zespołu orzekającego jest zarządzenie dyrektora poradni, przy czym sam regulamin stanowiłby w takim przypadku załącznik do zarządzenia. Chociaż przepisy prawa nie wskazują wprost zarządzeń jako obligatoryjnej formy działań podejmowanych przez dyrektora w celu realizacji nałożonych na niego zadań, to jednak w praktyce taka forma jest najczęściej stosowana. Zarządzenia wydawane przez dyrektorów służą zwykle realizacji zadań nałożonych na nich na podstawie art. 68 Ustawy Prawo oświatowe (zgodnie z ust. 1 tego artykułu dyrektor poradni kieruje jej działalnością, natomiast doprecyzowanie za pomocą regulaminu sposobu pracy zespołu orzekającego, będącego częścią organizacyjną poradni, z pewnością można uznać za przejaw kierowania działalnością poradni przez jej dyrektora). Możliwe jest w związku z tym stosowanie zarządzeń jako sposobu na doprecyzowanie regulacji, które tylko ogólnie poruszają daną kwestię. Zarządzenia mogą zatem dotyczyć wprowadzenia w poradni różnego rodzaju regulaminów lub instrukcji, w tym także regulaminu zespołu orzekającego. Ponieważ zarządzenia są ważną częścią wewnętrznego systemu aktów prawa poradni, powinny być zrozumiałe, czytelne i dostępne dla odbiorców. Przy ich tworzeniu zalecane jest stosowanie reguł zawartych w Rozporządzeniu w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Prawidłowo sporządzone zarządzenie powinno zawierać: • tytuł określający nazwę aktu, jego numer, podstawę prawną, nazwę organu wydającego, datę wydania, a także zwięzłe określenie przedmiotu regulacji, • treść określającą sposób uregulowania kwestii, w sprawie której wydawane jest zarządzenie (w tym wskazanie daty wejścia w życie zarządzenia), • podpis wydającego zarządzenie.