STAN PRAWNY NA 27 PAŹDZIERNIKA 2021 Kontrola zarządcza w przedszkolu – obowiązki dyrektora związane z jej realizacją Opracował: Roman Lorens, konsultant ds. organizacji i zarządzania oświatą, ekspert ds. awansu zawodowego nauczycieli, były długoletni dyrektor szkoły. Lider i koordynator doskonalenia zawodowego nauczycieli i kadry kierowniczej szkół. Autor licznych artykułów z zakresu zarządzania oświatą i publikacji książkowych. Zaktualizowała: Elżbieta Bukowiecka-Górny, wieloletnia dyrektorka przedszkola, nauczycielka dyplomowana, autorka artykułów z zakresu zarządzania przedszkolem oraz programów edukacyjnych. Pracę zawodową rozpoczęła w Publicznym Przedszkolu nr 2 w Pile. Pełni funkcję społecznego kuratora w sądzie rodzinnym, jest także ekspertką ds. awansu zawodowego nauczycieli Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), • Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 września 2010 r. w sprawie planu dzia-łalności i sprawozdania z jego wykonania (Dz.U. z 2010 r. Nr 187 poz. 1254), • Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF z 2009 r. Nr 15 poz. 84), • Komunikat Nr 6 Ministra Finansów z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wytycznych dla sektora finansów publicznych w zakresie planowania i zarządzania ry-zykiem (Dz.Urz. MF z 2012 r. poz. 56), • Komunikat Nr 3 Ministra Finansów z dnia 26 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF z 2011 r. Nr 2 poz. 11). Obowiązek przeprowadzenia kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych pojawił się wraz z Ustawą o finansach publicznych. Zgodnie z art. 68 ust. 1 Ustawy kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Cele kontroli zarządczej Zgodnie z przytoczoną definicją kontrola zarządcza jest jednym z narzędzi zarządzania przed-szkolem, mającym na celu dostarczenie dyrektorowi rzetelnych informacji na temat jakości funkcjonowania jednostki, którą zarządza. Jak wskazuje ust. 2 przywołanego przepisu, celem kontroli zarządczej jest w szczególności zapewnienie: • zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, • skuteczności i efektywności działania, • wiarygodności sprawozdań, • ochrony zasobów, • przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania, • efektywności i skuteczności przepływu informacji, • zarządzania ryzykiem. Użyty przez ustawodawcę zwrot „w szczególności” wskazuje jednak, że katalog celów ma charakter jedynie przykładowego wyliczenia, stąd też uznać należy, że kontrola zarządcza zapewniać powinna zgodność działania jednostki również w innych, niewymienionych obszarach. Opracowanie regulaminu kontroli zarządczej System kontroli zarządczej służyć ma zintegrowaniu istniejących (bądź tworzonych) procedur kontroli i audytu w jedną całość i uzupełnieniu ich o procedurę wyznaczenia celów przed-szkola, procedury identyfikowania ryzyka (czynników mogących mieć negatywny wpływ na możliwości realizacji celów) oraz samoocenę. Wytycznych do stworzenia systemu kontroli zarządczej w przedszkolu szukać należy w stan-dardach kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych, stanowiących za-łącznik do Komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie stan-dardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych. Zgodnie z jego zapisami za najistotniejszy element kontroli zarządczej należy uznać system wyznaczania celów i zadań dla jednostek w danym dziale administracji rządowej lub samorządowych jednostek organiza-cyjnych, a także system monitorowania realizacji wyznaczonych celów i zadań. Wszystkie te procedury dyrektor może ująć w ramy jednego aktu, jakim będzie przyjmowany zarządzeniem regulamin kontroli zarządczej. Regulamin powinien się odwoływać do istnieją-cych już w przedszkolu procedur, takich jak procedury audytu, kontroli, rekrutacji pracowni-ków (pedagogicznych i niepedagogicznych) – w tym zakresie procedury te mogą wejść w skład regulaminu kontroli lub stanowić odrębną całość. Regulamin musi jednak obowiąz-kowo zawierać właściwą tylko dla kontroli zarządczej procedurę wyznaczania celów przed-szkola na rok następny oraz zasady samooceny. Tworząc system kontroli zarządczej, dyrektor przedszkola musi pamiętać, aby był on ela-styczny i dostosowany do specyficznych potrzeb placówki, tak aby mechanizmy kontroli sta-nowiły odpowiedź na konkretne ryzyko. Działania podejmowane przez dyrektora przedszkola w ramach kontroli zarządczej muszą być dokumentowane. Procedury wewnętrzne, instrukcje, wytyczne, dokumenty określające zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności pracowników i inne dokumenty wewnętrzne stanowią dokumentację systemu kontroli zarządczej. Dokumentacja powinna być spójna i dostępna dla wszystkich osób, dla których jest niezbędna. Wyznaczenie celów przedszkola Zgodnie z treścią Komunikatu Nr 6 Ministra Finansów z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wytycznych dla sektora finansów publicznych w zakresie planowania i zarzą-dzania ryzykiem cele i zadania trzeba określać jasno i w co najmniej rocznej perspektywie, a ich wykonanie należy monitorować za pomocą wyznaczonych kryteriów. Należy unikać automatycznego formułowania celów i zadań na podstawie zadań określonych przez przepisy prawa regulujące dany obszar działalności przedszkola. Regulamin kontroli zarządczej powinien wskazywać przybliżony termin wyznaczenia celów, przy czym zasadne jest, aby pokrywał się on z czasem przyjęcia projektu planu finansowego przedszkola. Tylko w tym wypadku możliwe jest bowiem przyjęcie celów inwestycyjnych, mających pokrycie w środkach finansowych, jakie są przekazywane przedszkolu z budżetu organu prowadzącego. Regulamin kontroli zarządczej może przewidywać, że cele wyznacza sam dyrektor, może on też posiłkować się w tym procesie opinią powołanego przez siebie zespołu, wskazującego przykładowe, najpilniejsze potrzeby przedszkola, a stopień realizacji celów powinien być corocznie monitorowany właściwymi wskaźnikami. Przeprowadzenie samooceny Zgodnie z treścią Komunikatu Nr 3 Ministra Finansów z dnia 26 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych samoocena to proces, w którym dokonywana jest ocena funkcjonowania kontroli zarządczej przez pracowników i kierownictwo jednostki. Samoocena pozwala uzyskać informacje na temat funkcjonowania kontroli zarządczej, a jej wyniki mogą być jednym ze źródeł wiedzy stanowiącej podstawę do podpisania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej. Ważne! Ustawa o finansach publicznych nie nakłada na dyrektorów przedszkoli prowadzonych przez samorządy obowiązku składania oświadczenia w terminie do 30 kwietnia każdego roku o stanie kontroli zarządczej. Zgodnie z zapisem art. 70 ust. 3 Ustawy obowiązek ten spoczywa na kierujących działami administracji rządowej ministrach oraz na jednostkach samorządu terytorialnego. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), odpowiedzialny za zapewnienie funkcjonowania II po-ziomu kontroli zarządczej, może jednak podjąć decyzję o składaniu oświadczenia o stanie kontroli zarządczej przez kierowników jednostek podległych i nadzorowanych. Jedną z często stosowanych metod przeprowadzania samooceny jest wykorzystanie ankiet (kwestionariuszy). Samoocena kontroli zarządczej jest dokonywana wówczas poprzez udzie-lanie odpowiedzi na pytania sformułowane w ankietach. Wykorzystanie ankiet może być tak-że dobrym rozwiązaniem, jeżeli dyrektor przedszkola chce zminimalizować czas i koszty gromadzenia informacji dotyczących funkcjonowania kontroli zarządczej. Cytowany wyżej Komunikat Nr 3 zawiera również przykładowe ankiety, które mogą stanowić materiał źródło-wy do opracowania własnych ankiet lub być wykorzystane bez dokonywania w nich zmian. Przed wykorzystaniem tych ankiet należy ocenić, czy są one odpowiednie do planowanego procesu samooceny, uwzględniając zakres przedmiotowy samooceny, planowanych uczestni-ków i specyfikę przedszkola. Standardy kontroli zarządczej zalecają przeprowadzenie co najmniej raz w roku samooceny systemu kontroli zarządczej przez osoby zarządzające, czyli dyrektora i pracowników jed-nostki. Samoocena powinna być ujęta w ramy procesu odrębnego od bieżącej działalności i udokumentowana. Dwa poziomy systemu kontroli zarządczej Kontrola zarządcza w przedszkolu jest organizowana na podstawie ww. standardów. Aby mieć pewność, że została wdrożona w przedszkolu i nadal funkcjonuje (bo nie wolno zapo-minać, że jest procesem ciągłym), nie pozostaje nic innego, jak przeanalizować ją na podstawie ministerialnych standardów kontrolnych. Standardy podejmują próbę porządkowania systemu kontroli zarządczej, dzieląc ją na dwa poziomy: • Poziom I, tzw. podstawowy, dotyczy jednostki sektora finansów publicznych, za jej funkcjonowanie odpowiada kierownik jednostki (dyrektor przedszkola). • Poziom II dotyczy działu administracji rządowej, a także jednostek samorządu teryto-rialnego, za jej funkcjonowanie odpowiada wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa. Ważne! Uwzględniając aktualne przepisy prawa, w tym przepisy prawa oświatowego, należy wskazać, że nie ma podstawy prawnej, która obligatoryjnie nakładałaby na dyrektorów szkół i placówek oświatowych obowiązek wprowadzenia Kodeksu Etyki Nauczyciela. Należy również zaznaczyć, że umocowanie do wprowadzenia przedmiotowych regulacji nie wynika także z przepisów dotyczących kontroli zarządczej sektora finansów publicznych, której standardy – w formie Komunikatu Nr 3 – określił minister finansów. Z treści tego ko-munikatu wynika jedynie, że osoby zarządzające i pracownicy powinni być świadomi wartości etycznych przyjętych w jednostce i przestrzegać ich przy wykonywaniu powierzonych zadań. W praktyce oznacza to, że aby spełnić standardy, wystarczy w procedurach kontroli zarządczej wskazać odpowiednie akty normatywne regulujące zasady postępowania nauczy-cieli lub wykazać, że nauczyciele są świadomi i przestrzegają wartości etycznych wynikają-cych z ww. aktów prawnych. Kontrola zarządcza w przedszkolu – zadania dyrektora na przełomie roku Na przełomie roku dyrektor ma za zadanie dokonać podsumowania stanu kontroli zarządczej za mijający rok oraz wyznaczyć cele na najbliższy rok w związku z kontrolą zarządczą. Sporządzenie sprawozdania z wykonania planu działalności za dany rok jest działaniem po-przedzającym dokonanie oceny systemu kontroli zarządczej w placówce. Zawiera ono infor-macje m.in. o stopniu realizacji zadań i zadaniach niezrealizowanych oraz ewentualne przy-czyny braku ich realizacji. Sporządzając sprawozdanie, dyrektor przedszkola powinien sięgnąć także po: • bilans roczny i sprawozdania finansowe, • samoocenę pracowników, • protokoły przeglądów stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa, • ewidencję czasu pracy, • procedurę w zakresie dokonywania samooceny. Prawo nie nakłada na dyrektora obowiązku sporządzenia sprawozdania z realizacji kontroli zarządczej za dany rok, ale w praktyce jednostki samorządu terytorialnego wprowadzają taki obowiązek, często także określając wzory sprawozdań i ustalając terminy ich składania. Roczny plan działalności przedszkola Plan działalności należy opracować w terminie wyznaczonym w zarządzeniu wójta (burmi-strza, prezydenta miasta) w sprawie zasad funkcjonowania kontroli zarządczej oraz zarządze-niu dyrektora przedszkola, jednak nie później niż do końca grudnia danego roku. Opracowując plan, dyrektor podejmuje decyzję, które cele i zadania zostaną umieszczone w planie w określonej perspektywie czasowej, wskazuje środki do ich osiągnięcia oraz wska-zuje osoby odpowiedzialne za ich realizację. Cele powinny być ustalone przynajmniej w rocznej perspektywie wraz z miernikami, które umożliwiają sprawdzenie realizacji założeń. Zgodnie z zapisami Rozporządzenia w sprawie planu działalności i sprawozdania z jego wy-konania plan zawiera następujące elementy: • tytuł, • część A – obejmującą zestawienie nie więcej niż pięciu najważniejszych celów przyję-tych do realizacji w przedszkolu, przypisanych im mierników określających stopień realizacji celów wraz z ich planowanymi wartościami, a także najważniejszych zadań służących realizacji tych celów wraz z odniesieniem tych celów do dokumentów o charakterze strategicznym, • część B – obejmującą zestawienie celów zadań w budżecie przedszkola w układzie zadaniowym na rok, którego dotyczy plan, wskazanych jako priorytetowe, przypisa-nych im mierników określających stopień realizacji celów wraz z ich planowanymi wartościami, a także podzadań budżetowych służących realizacji tych celów, • część C – obejmującą zestawienie innych niż wymienione w części A i B celów, przy-pisanych im mierników określających stopień realizacji celów wraz z ich planowanymi wartościami, a także najważniejszych zadań służących realizacji tych celów, • datę sporządzenia planu, • podpis dyrektora przedszkola. Ważne! Dokumenty wykorzystywane w kontroli zarządczej należy systematycznie weryfikować w kontekście ich aktualności i przydatności oraz sprawdzać pod kątem ich zgodności z prze-pisami prawa. Dokumenty dotyczące kontroli zarządczej powinny być znane wszystkim pra-cownikom oraz gromadzone w jednym miejscu. Każda zmiana przepisów prawa lub struktury organizacyjnej placówki obliguje dyrektora lub wyznaczonego przez niego pracownika do szczegółowej analizy aktualności oraz dalszej przydatności danego dokumentu.